2009 대전광역시 여성발전기금 지원사업

공적 돌봄 서비스의 체계화 및 통합화 방안

일시 ∥ 2009년  9월 30일(수) 10:00∼12:00

장소 ∥ 대전광역시청 3층 세미나실

주최 ∥ 전국주부교실 대전광역시지부

후원 ∥ 대전광역시

-  차  례  -

개회사

송병희 회장 / 전국주부교실 대전광역시지부

토론회

사회

류진석 교수 / 충남대학교 사회복지학과

주제발제

권중돈 교수 / 목원대학교 사회복지학과

지정토론

이민표 교수 / 대전보건대학 노인보건복지과

송석근 과장 / 대전광역시 노인복지과

박노동 박사 / 대전발전연구원

허재호 회장 / 대전 재가장기요양기관연합회 서구지회

개 회 사

송병희 회장 / 전국주부교실 대전광역시지부

주부교실은 오래 전부터 돌봄 서비스의 사회화가 요구되며, 이를 위한 정책개발이 필요하다는 의견을 개진해왔습니다. 이는 급속하게 진행되는 고령화와 맞물려 가족 돌봄 기능의 약화가 ‘새로운 사회적 위험’(new social risks)을 초래 할 수 있기 때문입니다.

이후 시대의 흐름을 반영해 돌봄 서비스에 대한 사회적 지원이 확대되고, 다양한 형태의 정부정책이 시행되고 있습니다. 서비스기관 확대와 지원서비스 종류의 다양화는 수혜자 입장에서는 퍽 고무적인 현상입니다. 하지만 돌봄 노동자의 전문성 결여 및 책임의식부족, 최종 서비스 집단이 동일함에도 불구하고 행정체계의 다원화로 인한 서비스간의 연계 및 통합체계 결여, 관리감독기관의 소홀, 돌봄 노동자의 법적 배치기준 부재, 서비스 중복 등의 문제가 부각되고 있습니다. 특히 일정 시수를 이수하면 부여하는 노인요양보호사 제도가 낳은 부작용도 간과할 수 없는 문제점이 될 수 있습니다.

주부교실에서는 공적 돌봄 서비스 실태를 파악하기 위해 지난 7월부터 8월까지 두 달 동안 공적 돌봄 서비스 이용가정 382곳과 돌봄 서비스 수행기관 63곳, 돌봄 노동자 133명에 대한 실태· 의식조사를 실시한 결과 여러 가지 측면에서 문제점이 있는 것으로 드러났습니다. 특히 재원조달에 어려움을 겪고 있는 기관이 적지 않았으며, 시설 간 정보교류가 원활하지 않은 편이었고, 돌봄 서비스의 최 접점에 서있는 돌봄 노동자들이 자신이 일한 만큼 대가를 받지 못하고 있다는 인식을 하고 있었습니다. 그런가하면 돌봄이 필요한 가정들도 금전적 지원확대, 노인의료복지시설 확대, 본인 부담금 폐지 등을 요구했습니다.

오늘 토론회를 통해 앞선 조사에서 제기되었던 많은 문제를 해결하며, 공적 돌봄 서비스의 체계화를 위한 중앙정부와 지자체의 역할을 재정립함과 동시에 지역사회의 종합 서비스 전달 시스템을 수립하는 계기가 되었으면 합니다.

마지막으로 사회를 맡아 수고해주기로 하신 충남대학교 류진석 교수님과 다양한 형태의 문제제기와 개선점을 담은 주제발제와 지정토론을 해주기로 하신 목원대학교 권중돈 교수님, 이민표 교수님, 송석근 과장님, 박노동 박사님, 허재호 회장님께 고마운 말씀을 드립니다.

주제발제

공적 노인돌봄서비스의 체계화 및 통합 방안 모색

권중돈 교수 / 목원대학교 사회복지학과

공적 노인돌봄서비스의 체계화 및 통합 방안 모색

권중돈(목원대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 들어가는 글

노인인구의 절대 수와 상대적 비율이 매우 빠른 속도로 증가함에 따라 가족에 의한 비공식적 돌봄서비스만으로는 노인의 돌봄욕구를 충족시키는데 한계를 지니게 됨으로써 공식적 노인돌봄서비스들이 등장하게 되었다. 돌봄서비스(care service)의 범위를 어디까지로 규정하는가에 따라 차이가 있겠지만, 지역사회에 거주하는 노인에 대한 직접적인 대인서비스(personal social service)로 그 범위를 국한한다면, 우리 사회의 공식적 노인돌봄서비스는 1987년 3월 재가노인복지사업 시범사업을 실시하면서 시작되었다. 이후 1991년에는 방문간호사업이 시행되었으며, 1993년 12월 노인복지법 제 3차 개정에서 재가노인복지사업의 종류로 가정봉사원파견사업을 규정하면서 공식적 노인돌봄서비스는 법적, 제도적 기반을 갖추면서 공적 노인돌봄서비스는 지속적으로 확대되었으며, 2001년에는 자활사업의 일환으로 가사간병방문도우미사업이 시작되었다.

이상의 공식적 노인돌봄서비스가 국가가 공급자에게 재정지원하는 방식에 의해 실시되었다면, 2003년 7월 사회복지사업법(제 33조 7의 2항)이 개정됨에 따라 2007년 4월에는 사회서비스 전자바우처 사업의 하나로 노인돌보미 바우처사업(현행 노인돌봄종합서비스)이 되었으며 이는 소비자 재정지원 방식을 채택하고 있다. 그런 가운데서 다시 공급자 재정지원방식을 기반으로 하는 독거노인생활지도사 사업(현행 노인돌봄기본서비스)이 2007년 6월 시행되었다. 그리고 2005년부터 3년간의 시범사업을 거쳐 2008년 7월부터 사회보험방식을 채택한 노인장기요양보험제도가 시행되고 있다. 그 외에 노인일자리 사업의 일환으로 노노케어사업이 실시되고 있으며, 노동부의 사회적 일자리사업의 일환으로 가사간병사업이 실시되고 있으며, 사회복지관의 재가복지봉사사업이 실시되고 있다.

이와 같이 비공식적 노인돌봄서비스를 보완 또는 대체하는 공식적 노인돌봄서비스는 그 종류를 일일이 열거하기 어려울 정도로 많고, 미리 계획된 로드맵에 입각하여 진행되지 못하고 저출산․고령화문제에 대한 대응, 사회적 일자리 창출에 대한 사회적 요구에 의해 다분히 돌발적으로 추진되면서 서비스 소비자의 선정, 서비스 내용과 비용, 서비스 전달체계 등에 있어서도 서로 간에 큰 차이를 보이고 있다. 따라서 잠재적 서비스 소비자는 물론이거니와 현재 서비스를 이용하는 소비자, 서비스 공급자 모두 혼란을 경험하고 있으며, 심지어는 “전근대적 토대위에 선진국에서 시행되고 있는 서비스의 조각들을 수입해서 조각조각 덮어 씌워 놓은 상황”(김용득, 2008)이라는 비판에 직면하면서, 공식적 노인돌봄서비스의 체계의 정비와 통합에 대한 요구가 지속적으로 제기되고 있다.

이에 다음에서는 현재 우리나라의 공식적 노인돌봄서비스 정책의 기본적 정책방향을 간략히 살펴본 이후, 다양한 노인돌봄서비스의 특성을 비교분석해보고 현행 노인돌봄서비스에서 나타나는 문제점을 분석하여, 노인돌봄서비스를 보다 체계화하고 통합을 위한 방안을 제시해보고자 한다.

Ⅱ. 노인돌봄서비스의 정책기조

가족주의 모델에 의존하여 노인돌봄서비스 욕구를 해결해오던 우리나라의 노인돌봄서비스는 1980년대 후반부터 공식적 노인돌봄서비스는 비영리조직에서 절대 빈곤계층을 대상으로 하는 선별주의 원칙에 입각하여 공공재정에 의한 무료서비스를 제공하는 공적 부조모델이 도입되면서 정책기조의 전환이 이루어졌다(권중돈, 2009). 하지만 이러한 정책기조는 소비자 재정지원방식을 채택한 사회서비스 전자바우처(voucher) 사업과 사회보험방식을 채택한 노인장기요양보험제도의 도입으로 획기적인 전환(정소연, 김은정, 2009)이 이루어졌는데, 현행 공적 노인돌봄서비스의 정책기조를 살펴보면 다음과 같은 세가지로 집약된다(이재원 외, 2009).

첫째, 재가중심서비스의 확대이다. 노인은 자신의 삶의 터전에서 계속하여 생활하면서 필요한 돌봄서비스를 받기를 희망한다는 전제 하에서, 시설보호서비스 보다는 지역사회 중심의 재가서비스가 강조되고 있다. 이러한 재가서비스의 확대로 인하여 서비스 소비자들은 지역사회 내에서 가족과의 유대관계를 유지하면서 자신의 사회적 역할을 수행할 수 있으며, 복지비용측면에서도 시설보호보다는 효율성이 높기 때문에, 재가서비스를 강화하기 위한 정책은 지속적으로 확대, 강화될 것으로 보인다.

둘째, 보편주의 서비스의 확대와 서비스의 시장화이다. 실제로 대다수 OECD국가는 엄격한 자산조사를 바탕으로 소비자를 제한하던 공적 부조방식을 벗어나 자산조사 기준을 완화하여 서비스 소비자의 범위를 확대함과 동시에 서비스 비용을 소득연동방식에 기반하여 일정 비율 또는 일정액의 본인부담금을 분담시키는 방식으로 공적 노인돌봄서비스의 지원방식을 전환하였다(김철주, 홍성대, 2007). 우리나라에서도 공적 부조모델에 입각한 저소득층 중심의 선별주의 서비스방식에서 벗어나 서비스 소비자의 범위를 확대하고 바우처제도 또는 노인장기요양보험제도에서 본인부담금 제도를 도입하여 서비스의 유료화를 도모함과 동시에 영리조직의 사회서비스 참여를 허용함으로써 사회적 서비스의 시장화 정책이 적극적으로 추진되고 있다.

셋째, 소비자 중심주의이다. 주요 선진국의 최근 노인복지 정책기조는 보편화, 재가서비스, 정상화, 사회통합이 핵심기조인데 그 중에서 가장 핵심이 되는 것은 ‘소비자 중심’의 가치이다(Tilly and Wiener, 2001). 즉, 돌봄욕구가 있는 모든 사람에게 소비자 중심주의에 입각하여 재가서비스를 제공하고 있다. 실제로 대다수 OECD국가는 서비스 소비자의 보편화를 추구함과 동시에 소비자가 이용할 수 있는 서비스의 종류를 다양화하고, 서비스의 선택과 통제권을 소비자에게 부여하는 방식으로 서비스 체계를 전환하여 소비자 중심주의를 강화하고 있다(김철주, 홍성대, 2007). 즉, 소비자 중심주의에서는 서비스 소비자가 자신의 욕구에 적합한 서비스를 이용함에 있어서 선택권과 통제권을 행사하고, 서비스 비용 지원방식이 서비스 제공자 보조방식에서 바우처(voucher)제도나 직접지불방식, 수당방식 등을 이용하여 서비스 소비자에 대한 직접 지원방식으로 변화됨에 따라 서비스 제공자나 조직에 대한 통제권 또한 행사할 수 있게 된다.

Ⅲ. 주요 노인돌봄서비스의 특성과 문제점

현재 우리나라에서 제공되고 있는 공식적 노인돌봄서비스는 공급자 재정지원방식을 채택하고 있는 노인돌봄기본서비스, 바우처 방식을 채택하고 있는 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업(이하의 논의에서는 노인을 대상으로 한 서비스에 국한함), 사회보험방식을 채택하고 있는 노인장기요양보험제도(이하의 논의에서는 방문요양서비스에 국한함)가 있다. 다음에서는 이들 4가지 공식적 노인돌봄서비스를 중심으로 각 서비스의 특성을 분석하고 문제점을 분석해보고자 한다.

1. 사업목적

앞서 제시한 네 가지 유형의 공식적 노인돌봄서비스 중에서 노인돌봄종합서비스, 가사간병방문도우미사업, 노인장기요양보험제도의 방문요양서비스는 기본적으로 자립적인 일상생활의 영위가 어려운 노인에게 가사지원, 신체활동지원, 일상생활지원, 말벗 등의 서비스를 제공하여 안정된 노후생활 보장을 기본목표로 하고 있다. 이에 반해 노인돌봄기본서비스는 홀몸노인에게 제공하는 서비스로 위의 세 서비스와는 다르지만, 안전 확인, 서비스 연계, 생활교육서비스를 제공하여 안정된 노후생활을 보장할 수 있는 사회적 안전망을 구축하는데 1차적 목표를 두고 있다. 이런 점을 근거로 하여 볼 때, 현행 공식적 노인돌봄서비스는 노인을 위한 공식적 돌봄서비스의 양적 확대를 도모하여 자립적 일상생활에 제한이 있는 노인의 안정된 노후생활 보장을 지원한다는 공동의 1차적 목표를 추구하고 있다는 점에서는 동일하다.

하지만 안정된 노후생활의 보장이라는 목표 이외에 노인돌봄종합서비스는 가족의 사회활동 여건 조성을 2차적 목표로 규정하고 있으며, 가사간병방문도우미사업은 사회적 일자리 창출을 통한 저소득층의 탈빈곤이라는 2차적 목표를 두고 있다. 그리고 노인돌봄종합서비스와 노인돌봄기본서비스 , 방문요양서비스 역시 명시적으로는 사회적 일자리 창출과 가족의 부양부담 경감과 사회참여 여건조성이라는 목표를 제시하지는 않고 있지만, 숨겨진 목표로 사회적 일자리 창출을 도모하고 있는 것 또한 사실이다.

이와 같이 공식적 노인돌봄서비스가 명시적인 또는 암묵적인 2차적 목표를 추구하고 있으므로, 목표전치현상(goal displacement)이 나타날 위험성이 존재한다는 것이다. 특히 일선서비스 제공기관보다는 중앙정부 차원에서 노인돌봄서비스를 기획하는 과정에서는 노인에 대한 서비스 공급량의 확대보다는 사회적 일자리 창출이 우선적 목표로 고려될 가능성을 배제할 수 없으며, 이로 인하여 돌봄서비스의 질적 저하로 서비스 공급량 확대라는 목표는 달성될 수 있을지 모르지만 안정된 노후생활 보장이라는 1차적 목표를 달성하는데는 한계를 지닐 수 있는 문제가 있다.

또한 노인돌봄종합서비스, 가사간병방문도우미사업은 실제적으로는 중등증 이하의 노인에 대한 서비스 제공으로 중증환자로 이행되는 것을 예방하는 목적을 지니고 있다. 그러나 실질적으로는 노인장기요양보험제도의 등급판정에서 등급외 판정을 받은 중등증 이하의 노인을 위한 서비스 제공에 치중하고 있어 본래의 예방적 목표보다는 노인장기요양보험제도의 한계점을 보완하거나 대체하는 수단으로 이용되고 있는 것 또한 문제점으로 지적될 수 있을 것이다.

2. 서비스 대상

노인돌봄서비스에 바우처 방식의 비용지불방식과 사회보험방식이 도입되었다는 것은 서비스의 보편주의를 전제로 하고 있다. 하지만 현행 노인돌봄서비스 중에서 노인돌봄기본서비스를 제외하고는 소득과 건강상태에 따라 서비스 대상을 제한함으로써 선별주의적 속성이 훨씬 강하다. 노인돌봄기본서비스와 방문요양서비스는 소득수준을 고려하지 않고 있어 보편주의 원칙을 따르고 있는 반면 노인돌봄종합서비스는 전국가구 평균 소득의 150%, 가사간병방문도우미사업은 국민기초생활보장 수급권자와 차상위계층으로 서비스 대상 선정의 소득기준을 제한하고 있어 선별주의 원칙을 따르고 있다. 뿐만 아니라 노인돌봄기본서비스는 노인장기요양등급을 선정기준으로 고려하지 않고 소득, 건강, 주거, 사회적 관계를 종합적으로 고려하는 반면, 방문요양서비스는 장기요양등급 1-3등급, 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업은 장기요양등급 등급외 A,B로 제한하고 있어, 건강기준에 의거하여 다시 한번 선별주의 원칙을 강요받게 된다.

이러한 소득과 건강기준의 적용으로 인한 노인돌봄서비스의 강한 선별주의의 속성으로 인하여 장기요양등급판정을 신청하지 않았거나 등급 외 B 미만의 등급을 받은 노인은 조세와 사회보험료를 납부하고도 어떤 서비스도 이용하지 못하며, 소득 수준이 일정 수준 이상인 노인은 노인돌봄종합서비스나 가사간병방문도우미사업의 서비스 조차도 이용할 수 없게 된다. 따라서 현행 노인돌봄서비스는 보편주의를 가장한 선별주의를 채택함으로써, 대다수의 시민에게 보험료 부담과 조세 부담을 강제하면서도 서비스는 제공하지 않는 문제점이 있다.

또 다른 노인돌봄서비스의 서비스 대상 선정과 관련된 문제는 서비스 이용의 제한과 관련되어 있다.  모든 노인돌봄서비스에서는 다른 공식적 노인돌봄서비스를 1가지 이상 이용할 경우 서비스 대상에서 제외하고 있다. 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업, 방문요양서비스는 서비스 내용의 유사성이 존재하므로, 서비스를 중복 이용하는 것을 제한하는 것이 바람직하지만, 노인돌봄기본서비스는 서비스 내용이 안전확인, 서비스 연계 그리고 생활교육서비스에 국한되어 있으므로 가사지원, 간병, 일상생활 지원 등에 대한 욕구가 있어도 서비스를 이용하지 못하게 된다. 물론 제한된 자원을 효율적으로 이용하기 위해서는 서비스의 중복을 억제하는 것이 바람직하지만, 현재 우리나라의 노인돌봄서비스는 서비스 소비자(권리측면에서는 수급권자 또는 이용자라는 용어가 적합하나 공급자와 대비되는 개념으로 소비자라는 용어를 사용함)의 욕구에 근거한 서비스가 아닌 서비스의 수만을 기준으로 서비스 중복여부를 판단하여, 욕구가 있음에도 다른 노인돌봄서비스 이용을 제한하는 문제점이 있다. 즉, 서비스가 욕구를 어느 정도 충족하는가의 문제가 아닌 이용하는 서비스의 수만을 단순히 고려하여 중복서비스 이용을 제한하는 문제점이 있다.

3. 서비스 내용과 서비스의 질

노인돌봄서비스 중에서 노인돌봄기본서비스를 제외한 3가지 서비스는 제공하는 서비스의 내용이 유사하다. 노인돌봄기본서비스는 독거노인의 소득, 건강, 주거 및 사회적 접촉 등의 개인별 욕구에 따라 서비스 제공계획을 수립하여, 안전 확인, 서비스 연계, 생활교육 등을 제공한다. 노인돌봄종합서비스에서는 신변 및 활동지원, 가사 및 일상생활지원을 제공하고 있다. 가사간병도우미방문사업은 신체수발, 가사, 일상생활, 간병을 지원하고 있다. 방문요양서비스에서는 신체활동, 가사활동, 개인활동, 정서지원 등의 서비스를 제공하고 있다. 이와 같이 노인돌봄기본서비스와 다른 서비스의 서비스 내용의 차이는 서비스의 통합화를 추진하는데 한계점으로 지적되고 있다.

서비스 내용에 있어서의 유사성이 존재하지만, 서비스의 질에 있어서 어떠한 차이가 있는지는 아직 객관적으로 검증된 바가 없다. 방문요양서비스의 경우 노인장기요양기관 평가계획에 따라 2010년에 평가가 예정되어 있으며, 노인돌봄기본서비스의 경우 제도 시행 첫해에 사업평가를 한 적이 있다. 그러나 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문서비스사업의 경우에는 아직 객관적인 평가가 이루어진 적이 없다. 그리고 이 두가지 서비스에서는 아직은 공급량 확대에만 치중하고 있을 뿐 서비스의 질을 관리할 수 있는 감독기관도 없을 뿐만 아니라 평가 자체를 생각하지도 않고 있는 상황이다. 이와 같이 노인돌봄서비스에 있어서 서비스의 질에 대한 평가가 이루어지고 그 결과가 소비자에게 제공되지 않는 상황에서는 서비스의 질에 근거한 소비자의 서비스 선택권을 보장한다는 것은 아무런 의미를 지니지 못한다.

4. 서비스 이용시간과 비용

노인돌봄서비스의 서비스 이용에 있어서 이용 시간의 제한이 존재한다. 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문서비스의 경우에는 서비스 이용시간을 월 27시간과 월 36시간이라는 두 가지 유형으로 제한하고 있으며, 방문요양서비스는 30분부터 4시간 이상까지 이용이 가능하나 월 이용한도액을 규정해 놓은 관계로 서비스 이용시간에 제한을 받는다. 그러나 서비스 이용단가가 가장 낮은 1일 4시간 이상을 이용하는 경우를 상정하였을 경우 장기요양등급 3등급의 경우 82시간까지 이용이 가능하며, 서비스 단가가 가장 낮은 1일 30분 이하씩 이용하는 경우에도 38시간을 이용할 수 있다. 노인돌봄기본서비스에서는 서비스 소비자가 이용할 수 있는 시간의 제한은 두지 않으며, 서비스 제공인력의 업무시간에만 제한을 두고 있다. 이처럼 노인돌봄서비스에서 장기요양등급 차이로 인한 서비스 요구량의 차이가 존재한다고 할지라도, 어떤 서비스는 서비스 이용시간 등급이 2개로 고정하고 그 등급에 따라 비용을 지급하고, 어떤 서비스는 8개 등급으로 구분하여 등급별로 서로 다른 서비스 단가를 조정하는 것은 매우 불합리한 체계라고 할 수 있다.

노인돌봄서비스의 서비스 비용과 재정은 서로 다르다. 노인돌봄기본서비스는 국고와 지방비(분담비율은 서울 50%, 시도 70%, 신활력지역 80%)에 의한 공급자 지원방식을 선택하고 있으며, 본인부담금은 전혀 없다. 이에 반해 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업은 국고와 지방비(분담비율 동일)와 소비자의 본인부담금으로 운영된다. 노인장기요양보험제도의 방문요양서비스는 장기요양보험료, 국고와 지방비, 본인부담금으로 운용된다. 즉, 현행 노인돌봄기본서비스의 서비스 비용부담과 재정운용방식은 사업마다 매우 상이하여 통합화의 가장 큰 한계로 작용하고 있다.

노인이 이용하고 부담하는 서비스 비용부담액과 서비스 단가에서도 차이를 보이고 있다. 노인돌봄서비스는 노인의 서비스 단가가 존재하지 않으며 서비스 이용에 대한 본인부담금도 존재하지 않는다. 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업의 경우에는 서비스 단가가 시간당 9,200원이며, 방문서비스 시간은 2시간을 기본으로 하고 30분 미만은 서비스 비용을 지급하지 않는다. 이에 비해 방문요양서비스에서는 30분단위로 서비스 단가를 제시하고 있으며, 시간당 서비스 단가가 가장 높은 30분 이상-60분 미만의 경우에는 10,680원이며, 단가가 가장 낮은 4시간 이상의 경우에도 시간당 서비스 단가는 9,875원에 이른다. 노인장기요양보험제도의 경우 서비스 단위별 평균 소요시간을 기준으로 하여 서비스 단가를 산출한 반면 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업의 경우에는 객관적 서비스 단가 산출기준 없이 단가가 책정되었다. 그리고 방문요양서비스의 경우 이용 시간당 서비스 단가가 다르고 보험료와 조세로 지원하는 금액이 서로 다르지만 반면 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미 사업의 경우 2개 등급으로만 구분하여 바우처 지원액이 고정되어 있다. 심지어 동일한 바우처방식을 채택하고 있는 노인돌봄종합서비스에서는 기초수급권자에게 본인부담금을 부과하는 반면 방문요양서비스에서와 마찬가지로 가사간병방문도우미사업에서는 본인부담금을 부과하지 않는 문제가 노정되고 있다.

이와 같이 서비스 내용에 있어서 큰 차이가 없는 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미, 방문요양서비스간에 이용시간의 등급구분에 차이가 있고, 시간당 서비스 단가의 차이가 존재하고, 지원금액에 차이가 존재한다는 것과 동일 재정운용방식은 채택하는 사업사이에서도 비용부과기준이 다르다는 것은 매우 불합리한 비용지불 및 재정지원방식이라 할 수 있다.

5. 서비스 전달체계

우리나라의 사회서비스는 국가가 재정지원과 감독을 담당하고, 주로 비영리 민간공급기관이 수탁을 받아 서비스를 제공하는 방식으로 진행되었으며, 이로 인해 국가와 민간기관사이에 종속적 관계가 형성되고 소비자는 배제되는 구조이었다. 노인돌봄기본서비스의 경우에는 기존의 국가지원-민간서비스방식을 그대로 유지하고 있어 양자간에 종속적 관계가 그대로 유지되고 있으나, 일부 공공기관이 직접 서비스를 제공하는 경우도 있어 완전한 국가지원-민간서비스 방식이라고 말하기 어렵다.

노인돌봄종합서비스와 가사간병방문서비스사업의 경우 국가가 직접 소비자와 계약관계를 맺어 재정지원을 하게 됨으로써, 기존의 관계틀이 깨어지고 국가는 서비스관리자 또는 구매자, 민간기관은 서비스 공급자 그리고 서비스 이용자인 소비자 간의 삼자관계가 형성되었다는 점에서 전달체계의 변화가 일어난 것이다. 그러나 문제는 서비스 공급기관이 지역사회 내에 양적으로 충분히 확보되었을 때만이 소비자의 선택권 보장이 가능하나 현재로서는 공급기관이 비영리민간기관으로 제한되어 있고, 공급자가 제공하는 서비스를 무료로 이용하는 문화적 관습으로 인하여 소비자의 선택권 보장이 실질적으로 이루어지지 못하고 있다. 그리고 공급기관에서는 소비자의 제한으로 운영비용을 마련하기 어려운 상황에 직면함으로써, 서비스 소비자를 유치하기 위한 치열한 경쟁양상이 발생하는 아이러니한 상황이 발생하고 있다.

이에 반해 방문요양서비스의 경우에는 관리운영주체가 국민건강보험공단으로 지정되어 있는 관계로 삼자관계가 아닌 사자관계가 형성되어 있다. 다른 노인돌봄서비스에 비하여 서비스 공급기관의 범위를 비영리민간기관에 국한하지 않고 개인과 영리기관으로까지 확대함으로써 시장원리에 입각한 소비자의 선택권이 강화된 것이 사실이다. 그러나 방문요양서비스에서도 서비스 소비량이 충분히 창출되지 못함으로써 공급기관간의 치열한 유치경쟁이 벌어지고 있으며, 일부 기관의 도덕적 해이(moral hazard)로 인하여 불법 또는 편법이 동원된 소비자 유치경쟁이 일어나고 있는 것도 부정할 수 없는 사실이다.

서비스 전달체계에서 또 하나 고려해야 할 것은 중앙정부와 지방정부의 역할분담이다. 사회서비스의 상당 부분이 지방정부로 이양되는 과정에서 지방정부는 지역주민의 욕구에 적합한 서비스를 기획하여 제공할 수 있는 자율성이 주어졌다. 그러나 기존에 중앙정부의 지침에 따른 전달기능만을 충실히 수행하여 온 관습적 태도와 지방재정의 열악성 등으로 인하여 자체적으로 서비스를 확대 제공하는 경우보다는 이전과 같이 단순 전달자에 머물러 있는 경우가 많다. 뿐만 아니라 지방재정의 열악성을 이유로 노인돌봄서비스 제공기관의 추가 지정이나 서비스 공급량을 확대하는데 매우 인색한 경우도 있어, 부족한 노인돌봄서비스를 확대하고자 하는 본래적 목적과 배치되는 지역복지정책이 추진되는 문제점이 노정되고 있다.

이상과 같은 정부, 서비스 공급자, 소비자 관계를 중심으로 한 서비스 전달체계의 문제 뿐만 아니라 서비스 제공인력으로 인한 문제도 발생하고 있다. 노인돌봄기본서비스의 경우 최초 양성교육시간이 50시간이며, 직접적 요양서비스(direct care service)를 제공하지 않는다는 점에 근거하여 다른 서비스에서와 같은 요양보호사 자격을 요구하지도 않는다. 이에 비해 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업에서는 기본적으로 요양보호사 2급 자격을 요구하며, 방문요양서비스에서는 요양보호사 2급도 활동이 가능하지만 주로 1급 요양보호사를 채용하고 있다. 노인돌보미를 관리하는 서비스 관리자의 경우 노인돌봄기본서비스와 방문요양서비스에서는 사회복지사를 두도록 규정하고 있으며, 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업에서는 특별한 규정은 없으나 대부분 사회복지사를 채용하고 있다.

서비스 제공인력과 관련하여 나타나는 또 다른 차이점은 인건비 지급방식의 차이이다. 노인돌봄기본서비스에서는 60만원이라는 기본 급여가 책정되고 국고와 지방비에 의해 지원되는 반면 다른 3개 서비스는 서비스 생산량에 따라 인건비가 차등 지급된다는 것이다. 노인돌봄기본서비스에 참여하는 돌보미들의 경우 교통비, 전화비 등을 본인의 급여에서 지출해야 하는 관계로 실질급여는 평균 45만원 수준이며, 나머지 3개 서비스의 경우에는 돌보미 개인에 따라 큰 차이를 보이며 평균 급여액은 파악되지 않고 있다. 그러나 올해 실시된 희망일자리사업 참여자의 경우 상품권을 포함하여 월 83만원의 급여가 지급되면서, 다수의 돌보미들이 희망일자리로 전직 아닌 전직을 하는 현상이 나타난 점을 근거로 해볼 때, 노인돌보미와 요양보호사의 급여 수준이 이보다 낮을 것으로 예측되고 있다.

그리고 노인돌봄서비스에 종사하는 종사자는 일부 방문요양서비스기관에서 정규직으로 채용하는 경우가 있기는 하지만 극소수에 불과하므로 절대 다수가 저임금의 비정규직 종사자라고 해도 과언이 아니다. 이와 같이 낮은 보수와 낮은 직업안정성은 결국 노인에게 제공하는 서비스의 질적 저하라는 결과로 이어질 수 있는 가능성이 높아, 양질의 서비스 제공을 통한 안정적 노후생활 보장이라는 정책목표를 달성하는데 장애요인이 되고 있다.

Ⅳ. 노인돌봄서비스의 체계화와 통합을 위한 정책과제

1. 정부의 공적 서비스에 대한 책임성 강화

가족 등의 비공식적 지지체계의 기능적 한계로 인하여 공식적 노인돌봄서비스의 확대 시행은 불가피한 것이 사실이다. 그러나 우리나라의 사회서비스 영역에서는 국가가 복지의 책임성을 이행하는데 미온적 태도를 보여왔으며, 복지국가보다는 국가의 복지책임을 경감할 수 있는 복지혼합(welfare mix)를 더욱 선호하는 경향이 강하였다. 노인돌봄서비스에 바우처제도를 도입한 것이 부족한 노인돌봄서비스의 양적 확대를 도모하는데 기본적 목적이 있다. 그러나 중앙정부는 노인장기요양보험 도입과 함께 점증하고 있는 노인돌봄서비스의 비용통제를 위하여, 노인돌봄서비스의 총량의 증가를 억제하거나 심지어는 서비스의 총량을 감소시키려는 시도를 하고 있다. 그리고 지방정부에서도 재정분담방식에 따른 지방비 부담을 이유로 서비스 총량을 제한하거나 감소시키려는 시도가 나타나고 있다. 물론 이러한 시도 자체가 명시적으로 나타나거나 강한 흐름을 보이는 것은 아니라 하더라도 국가의 노인돌봄서비스에 대한 책임성을 회피하려는 의도를 간접적으로 드러내고 있는 증좌라는 것은 부인할 수 없을 것이다.

이러한 국가의 노인돌봄서비스 확대에 대한 책임성 이행노력이 강화되지 않는다면 노인돌봄서비스의 체계화나 통합을 위한 노력은 아무런 의미를 지니지 못할 것이다. 따라서 노인돌봄서비스의 체계화와 통합을 위해서는 중앙정부와 지방정부를 포함한 국가의 노인돌봄서비스에 대한 책임성이 강화된다는 것이 전제되어야 하며, 이것이 가장 큰 정책적 과제가 될 것이다.

2. 정책목표의 재정립과 서비스간 역할분담

독거노인을 위한 사회적 안전망 구축이라는 목표를 지닌 노인돌봄기본서비스를 제외한 나머지 노인돌봄서비스는 가사, 간병, 활동지원 등을 통한 안정된 노후생활의 영위를 지원한다는 공통의 목표를 지니고 있다. 노인돌봄서비스의 체계화와 통합을 위해서는 정책목표의 유사성이 확보되어야 하는 만큼 노인돌봄기본서비스에도 가사, 간병, 활동지원 등을 통한 안정된 노후생활지원이라는 정책목표를 추가하는 것이 바람직하다.

이와 같이 노인에 대한 서비스와 관련된 정책목표는 유사해진다고 하더라도 사회적 일자리 창출이라는 목표를 어느 정도 강조하는가에 따라 서비스의 질은 매우 큰 차이를 보일 수 있다. 만약 서비스 공급인력을 위한 일자리 창출을 중요한 정책목표로 고려할 경우, 소비자 중심의 서비스는 불가능해질 것이며 공급자 중심의 서비스가 제공됨으로써 서비스가 소비자의 욕구보다는 공급인력의 인건비나 기관의 운영비 마련을 목적으로 할 가능성이 높으므로 서비스의 질 저하라는 결과를 낳게 될 것이다. 그러므로 노인돌봄서비스의 정책목표에서 사회적 일자리 창출이라는 2차적 목표가 지나치게 강조되어서는 안 될 것이다.

또한 위와 같이 정책목표가 조정된다고 하더라도, 노인장기요양보험제도와 바우처방식의 노인돌봄서비스간의 역할분담이 현재처럼 바우처 방식의 사회서비스가 장기요양서비스의 한계를 보완 또는 대체하는 종속적 역할분담방식이라면 서비스의 통합이나 체계화는 불가능 할뿐만 아니라 특별한 의미를 지니지 못할 것이다. 이러한 종속적 역할분담방식이 지속된다면 차라리 바우처방식의 사회서비스를 노인장기요양보험서비스에 흡수 통합시키는 것이 더욱 바람직할지도 모른다. 따라서 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문서비스사업의 목표가 장기요양욕구의 충족이 아닌 장기요양욕구의 예방으로 바뀌어야 할 것으로 보이며, 이를 통해 중등증 이하의 노인환자들이 노인장기요양제도로의 진입을 억제하거나 지연시키는 것이 비용효율성 측면에서도 더욱 바람직할 것이다.

3. 보편적 서비스 체계의 확립

사회보험방식과 바우처 방식의 사회서비스 제공은 보편주의 원칙과 신청주의 원칙을 기본전제로 한다. 그러나 현행 노인장기요양보험제도의 방문요양서비스와 노인돌봄종합서비스, 가사간병방문도우미사업은 보편적 원칙을 기반으로 하고 있으나 선별주의 원칙이 적용되고 있다. 물론 이러한 선별주의 원칙의 적용은 가용자원의 제한에 기인한 것이며, 장기요양서비스를 필요로 하지 않는 노인에게까지 노인장기요양서비스를 제공할 경우 자원의 비효율성이 증대된다는 점에서 이해되지 않는 것은 아니다. 그러나 문제는 노인장기요양보험제도의 장기요양등급판정을 신청한 노인이 노인인구의 8.3%에 불과하며 1-3등급 판정을 받은 노인은 4.8%에 불과하며, 바우처방식의 사회서비스인 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업은 장기요양등급 등급외 A,B에 해당하는 노인만 서비스 신청이 가능하다.

이러한 보편주의 원칙에 기반한 사회서비스가 갖는 선별주의의 속성을 개선하기 위해서는 등급에 따른 서비스 이용제한 규정을 완화해야 한다. 그러나 비용의 억제와 자원의 효율성을 제고하여야 한다는 점을 고려한다면, 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문도우미사업에 있어서 만큼이라도 장기요양등급판정 기준을 적용하지 말아야 한다. 즉, 장기요양등급판정을 받지 않았더라도 동일한 판정기준에 의하여 서비스 욕구가 있는 것으로 확인된다면 서비스 신청자격을 부여하고 서비스 선택권과 이용권을 부여해야 한다. 그래야만 노인돌봄기본서비스, 방문요양서비스, 바우처방식의 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문서비스사업이 보편주의에 입각한 사회서비스라는 유사성을 지니게 될 것이며, 이를 기반으로 통합화의 길을 훨씬 용이하게 모색할 수 있을 것이다.

4. 서비스 표준과 품질인증제 도입

현행 사회서비스는 개별 서비스 소비자의 욕구에 따른 질 높은 적합서비스의 제공이라기 보다는 특정 집단 또는 등급에 속한 서비스 소비자에 대한 서비스 질에 관계없는 획일적 서비스 제공을 특성으로 하고 있다. 물론 사례관리서비스(care management)를 철저히 이행하는 일부 서비스 공급기관의 서비스를 이용하는 경우에는 획일적 서비스의 문제는 존재하지 않지만, 아직 체계화된 사례관리서비스가 보편적 서비스 제공방식으로 자리잡지 못한 상황이므로 이와 같은 문제는 상당기간 지속될 것으로 예측된다.

이와 같이 서비스 소비자의 욕구에 적합한 개별화된 사례관리서비스가 제공되지 못하는 것은 서비스 표준(care standard)이 정립되지 않았기 때문이다. 물론 노인장기요양보험서비스의 경우 표준장기요양이용계획서가 있기는 하지만 이 역시 서비스 소비자의 기능과 욕구에 적합한 서비스를 계획하여 제공하는 데는 무용지물인 경우가 더 많다. 따라서 중앙정부에서는 노인의 기능수준과 욕구에 따른 서비스 이용표준을 개발하여 제시하고, 이 표준에 근거하여 적정 서비스가 제공되는지, 제공되는 서비스의 질적 수준은 어느 정도인지를 관리하고 감독하는 기능을 강화해야 한다.

5. 서비스 전달체계의 개편

현행 노인돌봄서비스의 전달체계는 노인돌봄종합서비스와 가사간병방문사업은 국가가 서비스 구매자이며, 한국사회서비스관리원이 관리자의 역할을 담당하며, 비영리 민간공급기관이 서비스 제공자의 역할을 담당하고 있다. 이에 비해 방문요양서비스는 국가가 서비스 구매자, 국민건강보험공단이 관리자, 비영리 및 영리 민간공급기관이 서비스 제공자의 역할을 수행하고 있다. 그리고 노인돌봄기본서비스는 국가가 재정지원과 감독을 담당하고, 민간 및 공공기관이 서비스 공급자의 역할을 담당하고 있다. 이와 같이 삼분화 되어 있는 서비스 전달체계를 하나로 통합한다는 것은 재정지원방식이 서로 다르기 때문에 불가능할 것이며, 이원화는 어느 정도 가능성을 지니고 있다. 즉, 사회보험방식의 방문요양서비스는 현재의 전달체계를 그대로 유지하고, 노인돌봄기본서비스, 노인돌봄종합서비스 그리고 가사간병방문도우미사업은 국가가 서비스 구매자, 한국사회서비스관리원이 관리자의 역할을 맡거나 또 다른 중간관리자의 역할을 담당하는 기관을 설립하여 운영하는 방안이 있을 수 있다.

이러한 전달체계의 개편을 위해서는 노인돌봄기본서비스에 부가적 서비스(가사, 간병, 일상활동 지원 등)를 도입하여 다른 서비스와 서비스 내용의 유사성을 확보하고 이러한 부가서비스에 대해서는 바우처 방식을 도입하고, 중간관리자의 기능이 강화되는 것을 전제로 한다. 소비자에 대한 직접적 돌봄서비스보다는 서비스 연계와 평생교육에 치중하고 있는 노인돌봄기본서비스에 바우처 방식을 도입하기 위해서는 가사, 간병, 일상생활지원서비스를 제한적 범위내에서 도입할 경우 동일한 서비스 전달체계 내에서 운용이 가능할 것이다. 그러나 노인장기요양보험제도의 방문요양서비스를 제외한 노인돌봄서비스 전달체계의 가장 큰 문제점은 서비스 내용과 질을 관리감독하는 중간전달체계가 부재 하다는 것이다. 실제로 한국사회서비스관리원은 바우처 비용지원과 관리에 그 기능이 한정되어 있어, 서비스 표준과 서비스 질을 관리감독하는데 한계가 있다. 그러므로 서비스 비용의 관리 뿐만 아니라 서비스 공급기관의 인증, 서비스 표준에 따라 서비스 소비자의 선정이 적절히 이루어지고, 서비스 내용이 최저요건을 갖추었는지, 그리고 서비스 질을 평가하고 감독할 수 있는 독립적 사회서비스 관리감독기구의 설치가 필수적이다.

하지만 더욱 바람직한 사회서비스 전달체계의 재구축은 사회복지 전반의 전달체계 개편의 틀 속에서 통합적으로 검토되는 것이 바람직하다. 그러나 사회복지사무소 시범사업의 실패와 지역사회복지협의체가 제 기능을 수행하지 못하는 것을 근거로 해볼 때, 전체 사회복지 전달체계의 재편은 장기간이 소요될 것으로 보인다. 그러므로 사회복지 전달체계가 재편되기 전까지는 노인돌봄서비스 독자적인 서비스 전달체계를 구축하여 운영하는 것이 바람직해 보인다.

6. 서비스 비용체계의 재정립

노인돌봄서비스의 비용을 억제하기 위한 방법으로 완전한 시장원칙을 따를 경우 서비스 공급자간의 경쟁을 통하여 서비스 가격이 평균적으로 낮아질 가능성이 있다. 하지만 현재와 같이 서비스 수요량이 제한된 상황에서는 시장원리에 입각한 서비스 단가의 자율적 하향조정과 비용억제는 불가능할 것으로 보인다. 그런 점에서 볼 때 완전한 시장원칙에 입각한 노인돌봄서비스는 소비자의 경제적 능력에 따라 서비스의 양극화가 초래될 위험이 있다. 그러므로 국가가 서비스 단가와 비용을 결정하는 사회시장(social market) 또는 유사시장(quasi-market)의 원리를 채택하는 것이 바람직해 보인다.

그러나 유사한 서비스를 제공하는 노인돌봄서비스의 서비스 단가와 비용이 사회보험방식과 바우처방식에 있어서 큰 편차를 보인다는 것은 불합리할 뿐만 아니라 국가에 의한 비용억제 의도가 강하게 반영된 것이라 볼 수 있다. 그러므로 서비스 단가와 서비스 이용 시간, 서비스 이용 상한액은 노인장기요양보험제도의 방문요양서비스의 방식과 같이 서비스 이용시간을 확대함과 동시에 서비스 등급에 따른 이용 상한액을 규정하고, 서비스 단가 또한 이용시간에 따라 조절하는 방식을 따르는 것이 바람직하다. 다만, 중증노인을 대상으로 한 방문요양서비스와 기타 서비스의 서비스 대상간의 서비스 등급 차에에 따라 서비스 단가에 편차를 두는 것은 크게 무리가 없을 것으로 보인다.

7. 서비스 공급자의 확대

노인장기요양보험제도와 바우처방식의 사회서비스는 모두 다양한 서비스 공급자간의 경쟁을 통한 서비스 질 향상과 소비자의 선택권 보장을 기본 전제로 하고 있다. 그러므로 서비스 공급자의 확대는 필수불가결해 보이며, 노인장기요양보험제도에서는 민간영리기관과 개인사업자를 서비스 공급자 참여를 허용하여 실질적인 서비스 공급자간의 경쟁이 이루어지고 있다.

그렇다면 바우처방식을 채택한 사회서비스에서도 서비스 공급자를 민간영리기관 또는 개인사업자로까지 확대시킬 것인가하는 과제에 직면하게 된다. 그러나 바우처방식을 이용한 노인돌봄서비스의 서비스 소비자가 2만 5천여명에 불과하고, 서비스 단가와 월서비스 비용이 노인장기요양보험제도에 비해 매우 낮은 관계로, 서비스 공급자 참여범위를 민간영리부문으로까지 확대하여도 실제 참여하는 서비스 공급자는 많지 않을 것으로 보인다. 그리고 민간영리기관이나 개인사업자까지 가세할 경우 서비스 소비자 부족으로 인하여 비영리 민간기관사이에서도 가열되고 있는 서비스 소비자 확보경쟁은 더욱 가속화될 것이며, 그럴 경우 지금까지 비영리민간기관은 고사할 가능성이 매우 높다. 현재 바우처 방식의 사회서비스를 제공하는 기관은 지금까지 ‘힘들어도 힘들다는 소리 한마디 못하는’ 국가와의 종속적 관계 속에서 노인복지 발전에 기여한 공로가 있는 상황에서 국가가 이들 기관의 시장원리를 핑계로 사회서비스 시장에서 퇴출시키기는 어려울 것으로 보인다. 그러므로 바우처방식의 노인돌봄서비스에서는 비영리민간기관을 중심으로 서비스 공급기관을 추가 지정하는 방식으로 서비스 공급기관을 확대하여, 사회시장이라는 보호적 환경에서 서비스 경쟁을 유도하고 이를 통한 서비스의 질적 개선을 도모하는 것이 현실적인 방안이라고 생각된다.

8. 서비스 공급인력의 노동환경 개선

노인돌봄서비스 제공인력의 직업안정성과 급여 수준 등의 노동환경은 매우 열악하다. 노인장기요양보험제도를 포함한 노인돌봄서비스 제공인력은 절대 다수가 비정규직 종사자이며, 급여 수준은 단기 사회적 일자리 참여자인 희망일자리 사업 참여자보다 열악한 경우가 많다. 그리고 노인돌봄기본서비스의 경우에는 기본 급여가 보장되지만, 다른 노인돌봄서비스는 성과급 제도를 채택하고 있어 기본 급여의 보장조차도 되지 않는 것이 현실이다. 그렇다고 저임금인 노인돌봄기본서비스 제공인력과 동일한 기본급여시스템을 채택하는 것은 오히려 급여수준의 저하를 낳을 수 있으며, 바우처방식의 사회서비스의 기본 전제를 심각하게 훼손할 위험성이 내재되어 있다. 그러므로 서비스 제공인력의 급여수준을 향상시키는 방법은 서비스 소비자의 총량을 늘리는 것이지만, 이 역시 서비스 대상 선정기준의 제한으로 당분간은 불가능한 대안이 될 것이다. 특히 노인장기요양보험제도의 시설급여의 수급조건을 3등급으로 확대하고, 재가급여 수급조건을 4등급으로까지 확대할 경우 방문요양서비스와 바우처방식의 서비스 소비자가 현재보다 서비스 소비자의 총량은 더욱 줄어들 것으로 예상되므로 소비자 확대를 통한 급여수준의 향상을 기대하기 어려운 것이 현실이다.

그러므로 현재 합리적 기준없이 책정된 바우처방식의 서비스 단가를 상향조정하고, 서비스 이용시간 등급을 세분화함으로써 서비스 제공인력의 단위시간당 생산성을 높이고 이를 통하여 서비스 제공인력의 급여수준을 향상시키는 방안이 제시될 수 있다. 그리고 노인돌봄기본서비스 제공인력에 대해서는 제한적으로 바우처방식의 서비스를 제공할 수 있도록 허용하여 낮은 기본급여를 보충할 수 있는 방안이 모색될 수 있을 것이다. 그리고 또 다른 방법 중의 하나는 바우처방식의 서비스 이용자 자격을 제한하는 소득기준을 철폐하여, 모든 소득계층이 자유롭게 노인돌봄서비스를 이용할 수 있게 함으로써 감소하는 서비스 소비자의 총량을 확대하고, 이를 통해 증가하는 서비스 총량만큼 급여인상의 효과가 나타나게 하는 방안이 있을 것이다. 이와 같이 서비스 제공인력에 대한 적정 수준 급여보장이 이루어질 때만이 진정한 의미의 ‘좋은 사회적 일자리 창출’ 효과를 거둘 수 있을 것이며 노인돌봄서비스의 2차적 정책목표도 성공적으로 달성할 수 있을 것이다. 그러나 이런 서비스 제공인력의 급여 수준 인상은 국가의 재정부담 의지에 의해 결정되기 때문에, 국가의 재정부담 의지가 뒷받침되지 않는다면 실현가능성은 제로(zero)에 가깝다. 서비스 제공인력의 노동조건 개선 뿐만 아니라 노인돌봄서비스 전반에 걸친 모든 정책과제의 실행가능성 역시 국가의 재정부담 의지에 달렸다는 것이 가장 어려운 과제이다.

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지정토론

노인부양의 사회화와 소비자 권리를 반영하는 공적 노인돌봄서비스 제공

이민표 교수 / 대전보건대학 노인보건복지과

노인돌봄(재가)서비스 제공현황

송석근 과장 / 대전광역시 노인복지과

지역사회 중심의 효율적이고 체계적인 돌봄서비스 개선 및 활성화 방안

박노동 박사 / 대전발전연구원

공적 노인돌봄서비스의 문제점과 발전방안

허재호 회장 / 대전 재가장기요양기관연합회 서구지회

노인부양의 사회화와 소비자 권리를 반영하는 공적 노인돌봄서비스 제공

이민표 (대전보건대학 노인보건복지과 교수)

통계청(2009) 발표에 따르면 인구비율이 현 추세대로라면 2036년 2명의 젊은이가 1명의 노인을 부양해야 하는 상황이 오게 된다고 합니다. 또한 통계청의 ‘세계 및 한국의 인구현황’ 자료에 따르면 우리나라의 인구수는 올해 세계 26위에서 2050년 세계 46위로 내려앉게 되고, 경제활동을 15~64세에 한다고 볼 때 65세 이상 인구를 15~64세의 인구로 나눠 산출한 ‘노년 부양비율’은 지난해 14.3%였지만 2036년에는 48.9%로 확대되면서, 현재는 7명의 젊은이가 1명의 노인을 부양하면 되지만, 2036년이면 2명이 1명의 노인을 부양해야 한다는 것이라고 지적하고 있습니다.

출산력의 저하와 노년부양비가 상승하고 있는 실정에서 자식의 노부모 부양방법에 대한 가치관이 크게 바뀌고 있음에 따라 전통적인 가족개념이 점차적으로 해체되어 가고 있는 실정입니다. 또한 여성의 경제활동 참여 증가 등 사회적 진출의 증가로 가정내 여성에 의한 노부모부양보호가 점차적으로 어려워지고 있는 실정에서 노인부양의 사회화가 요구되고 있습니다.

이러한 시점에서 오늘 노인복지의 전문가이신 권중돈 교수님께서 발표하신  ‘공적 노인돌봄서비스의 체계화 및 통합 방안 모색’이란 주제는 무척 시의적절하고 우리나라 공적 노인부양 서비스의 제공을 체계화하는 데 큰 힘을 준다고 생각합니다.

교수님께서 방안으로 발표하신 우리나라 공적 노인돌봄서비스의 문제점과 통합을 위한 정책과제를 요약하고, 추가적으로 제 의견을 보완하면 다음과 같습니다.

(1) 사업목적의 문제점과 정책과제

현재 공적 노인돌봄서비스가 자립적 일상생활에 제한이 있는 노인의 안정된 노후생활 보장을 지원한다는 공동의 1차적 목표를 추구하고 있으나, 2차적 목표로서 가족의 사회활동 여건 조성(노인돌봄종합서비스) 및 사회적 일자리 창출을 통한 탈빈곤(가사간병방문도우미 사업) 목표가 지나치게 강조되는 문제점에 대해서는 1차적 목표가 우선하도록 하고 그에 따르는 성과달성을 평가하는 체제로 가야한다고 동의합니다.

(2) 서비스 대상의 문제점과 정책과제

노인돌봄서비스는 보편주의를 가장한 선별주의를 채택함으로써, 대다수의 시민에게 보험료 부담과 조세 부담을 강제하면서도 서비스는 제공하지 않은 문제점과 서비스의 이용을 제한하는 문제점에 대해서는 서비스 소비자의 욕구에 근거한 서비스를 제공하여야 하고 특히 장기요양등급판정 기준에 따른 서비스 이용제한 규정을 완화하여야 한다는 것을 찬성합니다.

(3) 서비스 내용과 질의 문제점과 정책과제

노인돌봄서비스가 제공하는 서비스 내용이 유사하고, 서비스의 질에 있어서 객관적인 평가가 이루어진 적이 없으며, 서비스의 질을 관리할 감독기관도 없다는 문제점에 대해서는 노인의 기능수준과 욕구에 따른 서비스 이용 표준을 개발하여 제시하고, 서비스 감독하는 기능의 강화 및 품질인증제 도입의 필요성이 있다고 생각합니다.

이를 개선하기 위한 방안으로 2009년 4월 보건복지가족부에서 사회서비스 정책 발전을 위한 소비자 중심의 「사회서비스 전자바우처사업 선진화 방안」을 마련하여 발표하였습니다.

이번 방안은 사회서비스 품질향상, 전자바우처 이용관리 강화 등 2개 분야 9개 과제를 추진, 국민에게 양질의 사회서비스를 제공하는 것을 주요 내용으로 하고 있습니다. 예를 들어 사회서비스 품질 향상(사회서비스 유형별 품질표준 설정 및 활용 의무화, 사회서비스바우처 정보공개시스템 구축, 입체적 모니터링, 제공인력 관리시스템 운영). 전자바우처 이용관리 강화(부정사용 형사처벌, 부정사용 신고센터 설치 및 신고포상제 운영, 부정사용방지 교육 및 홍보 강화, 부정사용 감시․감독체계 확립, 전자바우처 결제 인프라 개선) 등입니다. 소비자 중심의 사회서비스 개선정책이 효과성을 가져올 것으로 생각합니다.

(4) 서비스 이용기간과 비용의 문제점과 정책과제

이용시간의 등급구분에 차이가 있고, 동일 재정운용 방식을 채택하는 사업사이에서도 시간당 서비스 단가의 차이가 존재하고 지원금액에 차이가 존재한다는 문제점에 대해서는 중증노인을 대상으로 한 방문요양서비스와 기타 서비스 대상간의 서비스 등급차이에 따라 서비스 단가에 편차를 두는 것은 그래도 바람직하지만, 유사한 서비스를 제공하는 사회보험방식과 바우처방식 서비스에 있어서 큰 차이를 보이지 않도록 해야한다는 의견에 동의합니다.

(5) 서비스 전달체계의 문제점과 정책과제

정부, 서비스 공급자, 소비자 관계를 중심으로 한 서비스 전달체계의 문제점으로 소비자의 선택권 보장의 제한, 서비스 제공인력의 시간 및 인건비 지급방식의 차이가 있다는 문제점에 대해서는 정부의 공적 서비스에 대한 책임성 이행노력이 강화되어야 하고, 정책목표의 재정립과 서비스간 역할 분담이 전제되어야 함을 적극 찬성합니다.

마지막으로 공적 노인돌봄서비스의 체계화와 통합 방안에 도움이 된다면, 노인부양의 사회화와 소비자 중심(주권)의 복지서비스가 근간이 되어야 함을 첨언하고 싶습니다. 노인부양의 사회화방안은 노인자신과 가족 그리고 국가차원에서의 영역으로 세분화할 수 있습니다.

첫째, 노인의 경제적 부양의 사회화를 위해서는 노인자신이 노후준비의식의 철저와 경제적 자립의식을 강화해야 하며 가족은 주부양자의 공평성을 확보하고 가족부양대비를 위한 상호부조의식을 고취해야 합니다. 국가는 경로연금의 수급대상과 지원금액을 확대하거나 생활보호대상노인에 대한 소득지원을 확대하여야 하고 취업알선과 노인공동작업장 확대는 물론 안정적 노인소득보장제도를 마련해야 합니다.

둘째, 노인의 신체적 부양의 사회화를 위해서는 노인자신은 자발적인 건강생활의식확립과 가족내 신체적 부양의존성을 극소화하도록 노력하여야 하고, 가족은 같은 부양처지에 놓여있는 다른 가족과의 자조모임결성이 필요하며, 부양함에 있어서 남녀평등권의 확보와 노인수발자를 위한 질병예방 및 건강증진프로그램의 개발이 필요합니다. 국가는 장기요양보호대상자를 위해 사회요양제도화를 적극 체계적으로 추진해야 하며, 노인보건의료사업과 노인전문요양시설 및 재가복지서비스의 확대가 필요합니다.

셋째, 노인의 정서적 부양의 사회화를 위해서는 노인자신은 자원봉사의 동기부여를 하거나,  건전한 여가활동의 창출과 개발이 필요하며 주체적이고 적극적인 노인문화를 창조해야 합니다. 또한 노인자신만의 집단을 조직화하여 노인이미지 고취에 힘써야 합니다. 가족은 가족 고유의 애정과 정서적인 기능을 강화함은 물론 효과적인 의사소통기술훈련이 요청됩니다. 국가는 노인자원봉사활성화를 위한 사회적 지원체계를 확립하여야 하고, 경로당의 활성화는 물론 노인여가시설의 확충을 통하여 다양한 노인여가프로그램에의 투자를 시행하여야 합니다.

아울러 우리나라 소비자기본법은 소비자의 8대 권리를 명문화하고 있습니다, 안전할 권리, 알권리, 선택할 권리, 의견을 반영할 권리, 피해를 보상받을 권리, 교육을 받을 권리, 단체를 조직·활동할 권리, 안전하고 쾌적한 소비생활 환경에서 소비할 권리 등이 공적 노인돌봄서비스가 지향하는 목표에 반영되어야 한다고 생각합니다.

<참고문헌>

문화일보  2009. 07. 10

법 제 처 http://www.moleg.go.kr

보건복지가족부 http://www.mw.go.kr

이민표(2001), 노인부양의 사회화에 관한 연구, 고려대학교 인문정보대학        원, 석사학위논문.

노인돌봄(재가)서비스 제공현황

송석근(대전광역시 노인복지과 과장)

□ 대전시 노인인구현황

(2008. 12. 31 현재)

□전국 노인인구 : 5,069,273명 (10.2%)

□시 노인인구 : 119,222명 (8.1%)

① 독거노인(명)
계	치 매	기 초	일 반
15,177	951	4,046	10,180

② 치매노인(명)
계	독 거	기 초	일 반
9,895	951	250	8,694

③ 기초수급노인(명)
계	독 거	치 매	일 반
9,300	4,046	250	5,004

□ 노인장기요양보험제도 추진현황

￭ 장기요양시설․정원(개소/명)					￭ 장기요양 등급자(명)
구 분	계	요양시설	재가시설		구분	계	1급	2급	3급
‘08. 6	79/3,574	37/1,485	42/2,089		등급인정자수	9,012	1,807	2,212	4,993
‘09. 8	609/24,862	52/1,913	618/22,949		서비스이용자	7,519	․재가급여 5,643 ․시설급여 1,876
증 감	595%↑	29%↑	998%↑		이용율(%)	83.4

┎ 요양보호사 자격증발급(’09. 8) : 28,039명(1급 28,003,  2급 36)

┖ 요양보호사 취업(’09. 8) : 5,500명 활동추정 / 교육기관 36개소

□ 노인돌봄(재가)서비스 추진현황

사업명	연도	예산액 (천 원)	돌보미 (명)	수 혜 노인수	대상기준․이용조건	서비스내용
노인돌봄 기본 서비스	’07	1,219,200	107	2,354	▪요보호 독거노인 ※ 소득수준 등 불문 ▪본인부담(×)	▪안전확인, 생활교육 복지서비스연계
	’08	701,685	85	1,870
	’09	743,390	89	2,090
노인돌봄 종합 서비스 (바우처)	’07	1,160,496	95	306	▪가구평균소득 150%↓ 장기요양등급외 A,B ▪본인부담 : 18~48천원	▪거동 불편노인 말벗, 장보기, 목욕 등 생활․활동 지원
	’08	557,950	73	200
	’09	566,013	80	200
가사간병 도우미 (바우처)	’07	2,500,000	173	1,148	▪기초수급․차상위층 노인 ▪장애인, 중증질환자 등 구청장이 인정하는 자 ▪본인부담 : 소득수준차등	▪신체수발, 가사, 간병 등 ※ 2008. 9부터 바우처 전환
	’08	1,413,495	165	775
	’09	1,661,428	145	378
방문요양 (등급외자)	’09	1,133,427	27개 시설	2,231	▪독거노인, 기초수급자 등 ▪본인부담(×)	▪말벗, 도시락배달 등

※ 2009년 노-노케어사업 : 13개 사업장 / 822자리 1,288,840천원 /           수혜노인 1,500여명

○ 재원구성 : 노인돌봄(국70, 시30), 가사간병(기70, 시30), 방문요양(시비)

○ 사업효과 : 장기요양등급에서 제외된 노인에게 재가서비스 제공

일자리 창출효과, 노인가정 경제적 부담 완화효과 등

○ 2009년도 노인장기요양보험 재원부담(시비)

구 분	계	재가시설	요양시설	비 고
지원예산(천원)	22,656,957	7,385,884	15,271,073	등급외자, 등급내 기초수급자 등

○ 2010년도 개선방안(보건복지가족부+지자체) 검토

－ 서비스 제공 목적에 의한 사업통합과 서비스 대상․내용에 의한 세분

□ 가사간병서비스(노인) 및 독거노인 U-Care시스템 “노인돌봄서비스”로

통합 추진

－ 전산시스템에 의한 중복수혜자 효율적 관리

□ 재가복지서비스 이용자 통합전산망 구축 운영계획

－ 방문요양서비스(장기요양 등급내자에 대한 재가서비스와 혼재)

□ 장기요양 재가서비스와 가정봉사원파견에 의한 재가서비스 구분

지역사회 중심의 효율적이고 체계적인 돌봄서비스 개선 및 활성화 방안

박노동(대전발전연구원 연구위원)

■ 들어가며

◯ 돌봄 서비스 수요의 양적 팽창에 따른 질적 고양 필요성 대두

- 돌봄 서비스를 통한 사회적 책임 강화 및 정책지원 확대 추세

- 급격한 팽창 요구에 비하여 서비스 전달체계의 혼선, 공급 주체 간 원활한 네트워크 구축 미흡 등 활성화의 걸림돌 존재

- 시행과정 상 제기된 문제점을 지역사회 차원에서 분석하고, 지역사회의 현실적 수요가 감안된 돌봄 서비스를 제공하기 위한 활성화 방안이 마련될 필요가 있음

◯ 특히, 효율적 전달이 이루어지기 위한 중복방지의 문제, 영리기관 참여에 따른 공공복지서비스 본질 퇴색의 문제 등을 심도 있게 다루고, 대안을 모색할 필요성 있음

◯ 상기와 같은 관점에서 권중돈 교수의 발표문은 돌봄서비스 시행과정 상 제기된 문제나 혼란을 구체적이고 시의 적절하게 분석하고 있으며, 대안 또한 상세하고, 체계적으로 다루어지고 있음

◯ 논자는 본 논문에서 지적한 문제점과 일련의 대안에 대하여 적극 동의하며, 현행 노인돌봄서비스 제도 보완을 위하여 공적영역에서 어떠한 역할을 하여야 하는지를 언급하는 것으로 토론에 가름함

○ 공적 노인돌봄서비스의 영역은 재원, 서비스공급자, 전달체계, 인력 등 네 가지 부분으로 구성되어 있다는 점에 착안하여 이 영역별로 나누어 살펴봄

■ 노인돌봄서비스 제도 보완 방안

1) 공적영역의 공급 확대와 재원확보 방안 마련

○ 유럽복지국가의 돌봄 서비스 체제는 최근 민영화의 방향으로 전환되고 있음. 그러나 유럽 국가는 공적영역의 돌봄 서비스가 이미 발달한 상황에서 방향 전환을 꾀하고 있는 것으로 한국과는 상황이 다름

○ 따라서 가족중심모델이면서 시장화 된 영리민간영역의 공급자가 많은 것이 한국의 현실인데 적절한 돌봄 혼합(Care Mix)을 위해 공적 영역의 공급자 확대 또는 공적 재원에 의한 노인 돌봄 서비스 확대를 공적 노인돌봄정책의 기본 방향으로 설정하여야 함

○ 특히 노인 장기요양보험제도 실시로 서비스 접근성에서 계층 간 불 형평성이 발생한 문제에 대해서는 궁극적으로 저소득계층에 대한 본인부담금 폐지, 소비자의 본인부담금도 10% 이하로 낮출 수 있도록 공적 재원을 마련하여야 할 것으로 봄

2) 돌봄 서비스 전달체계의 정립

○ 전달체계와 관련하여 가장 문제로 지적할 수 있는 내용은 최종 서비스 집단이 동일함에도 불구하고 행정체계의 다원화로 인하여 서비스간의 연계 및 통합체계가 결여되어 있다는 점

○ 가장 하위에 있는 전달체계 간에도 유기적 관계가 부재하여 서비스 중복문제가 발생

○ 따라서 돌봄 서비스 통합관리 체제를 위한 인프라 구축이 필요

- 일원화된 공적 돌봄 서비스 제도 마련

- 공적 돌봄 서비스 지원을 위한 통합관리 기구 설치

3) 돌봄 서비스 공급자와 사업수행과정의 체계성 확보

○ 단시간 안에 장기요양인프라를 구축하고, 시장경쟁을 통하여 질 높은 서비스가 개발될 것이라는 기대에 장기요양기관과 장기요양인력의 공급을 시장에 맡겨 버리면서 저질의 과당경쟁으로 인한 불법, 편법운영이 결과 됨

○ 돌봄 서비스 공급자에 대한 관리감독의 소홀과 서비스에 대한 모니터링 및 평가체제의 결여로 인한 공급자간 서비스 질의 편차 문제 발생

○ 돌봄 서비스 공급자 관리 감독 및 서비스 평가 체제가 마련되어야 함

- 돌봄 서비스에 대한 국가최소기준 마련

- 돌봄 서비스 공급자에 대한 평가 및 모니터링 제도화

○ 장기요양기관이나 재가시설의 평가를 통한 인센티브 부여 등 민간기관을 유도하는 방안 뿐 만 아니라, 공급에 대한 정부의 적절한 규제와 개입이 함께 이루어져야 함

4) 돌봄 노동자의 전문성 확보 및 처우 현실화

○ 전반적으로 재가서비스의 경우 돌봄 노동자들이 같은 수준의 노동을 함에도 불구하고 사업마다, 기관마다 사용하는 용어나 처우가 다르며(급여가 높은 곳으로 이직 발생, 각각의 도우미들에 대한 명칭이 다름으로 인한 혼란 야기), 돌봄 노동자의 전문성 결여 및 책임의식의 부족들이 부각됨

○ 돌봄 노동자에 대한 일원화된 자격기준 및 관리체계를 비롯하여 공식돌보미를 지원할 수 있는 각종 제도 필요

○ 노인요양인력의 질 제고를 위한 정책 방안

- 노인인력관리 인프라 구축 : 노인요양인력 관리 모형개발 및 적용, 노인요양정보센터 설립(요양정보제공·인력관리·교육과정 개발·교육제공 등의 기능 수행), 대전시 노인요양인력 중장기 수급계획 수립

- 노인요양인력 양성교육 체계 개선 및 재교육프로그램 개발

- 노인요양인력 근무환경 개선, 노인요양인력 경력개발제도 마련

◦ 공식 돌봄 인력 자격제도 도입 및 관리체계

◦ 통합적 돌봄 서비스 제공을 위한 돌봄 인력 자격관리 및 공급기구

◦ 공식 돌봄 인력 심리 정서적 지원 프로그램

5) 돌봄서비스 내용과 대상 설정

○ 돌봄서비스는 일상생활전반에 대한 지원서비스로 신체수발, 가사지원에서 이동지원 등 다양한 서비스를 모두 의미.

○ 공적돌봄서비스의 대상 집단을 명확히 하는 것이 서비스의 목표를 달성하고 정책의 효과성을 높일 수 있음

6) 노인 장기요양보험제도 등급외자에 대한 캐어메니지먼트 구축

○ 2009년 6월 보건복지가족부의 발표에 따르면 시군구별 등급판정결과 총327,829명이 등급판정을 받았으며(전체노인인구의 6%), 이중 제도 포함대상인 1-3등급은 260,772명(전체노인인구의 5%), 등급외자로 판정받은 노인은 67,057명으로 나타남

○ 이들 등급외자에 대한 돌봄 서비스 및 캐어매니지먼트 구축

- 공단의 등급판정결과 지자체(기초자치단체) 통보관계 정립체계화

- 등급외자에 대한 노인 돌봄 사례관리체계 확립

- 등급외자에 대한 기초자치단체와 공단의 조직 전문화

- 건강검진과 상담, 노후설계 등이 종합적으로 다루어질 수 있도록 예방적 기능 정책 강화

- 요양보호서비스 제공기반 마련

- 지역사회 중심의 케어메니지먼트 체계 구축

공적 노인돌봄서비스의 문제점과 발전방안

허재호(대전광역시 재가장기요양기관 서구연합회장)

1. 개요

공적 노인돌봄서비스의 체계화 및 통합 방안 모색 내용과 대부분 공감하고 있으나 몇 가지 점에서 다른 의견을 가지고 있으며 현장에서 느끼는 급여체계 및 새로 시작한 노인장기요양보험의 방문요양서비스를 중심으로 의견을 제시하고자 한다.

2. 현 실태 및 문제점

공적 노인돌봄서비스는 김영삼 대통령시절 법적인 기반을 갖추기 시작하여 노무현 대통령 때 노인 돌봄 기본서비스와 종합서비스로 발전하였고, 김대중 대통령 재임기간 중 복권기금에 의한 가사간병방문도우미사업이 시작되었으며, 노무현 대통령시절 노인장기요양보험제도를 시범시행한 후 이명박 대통령 취임 해에 시행하게 되었다.

공적 노인돌봄서비스를 이와 같이 대통령과 연계시켜 접근한 것은 노무현 대통령시절의 노인 돌봄 기본서비스와 종합서비스, 그리고 노인장기요양보험제도의 재가서비스(방문요양 등)중 기초생활수급자 및 의료수급자(일반대상자 제외) 지원서비스는 국가와 지방자치단체가 대부분의 비용을 부담하고, 수급자의 노인요양필요점수 즉 수급자의 거동불편 정도에 따라 수급종류가 결정되는 등 상호 보완적인 면이 있어 이들 간에는 체계화 및 통합이 가능하다고 보이나, 김대중 대통령시절에 시작한 일거리창출 목적이 강한 가사간병 방문도우미사업은 예산이 전적으로 복권기금이나 공공기관 직원들의 봉급 삭감분(2009년도 대전도시개발공사 등) 등으로서 예산소스가 서로 다르기 때문에 이들 간의 통합은 어려울 것으로 보여진다.

공적 노인돌봄서비스의 본인부담금을 비교해 보면

구분	노인돌봄기본서비스	노인돌봄 종합서비스	가사간병방문 도우미사업	노인장기요양보험 방문요양서비스
대상자	독거노인 (소득수준미고려)	전국가구 평균소득 150% 대상자중 노인요양등급 등외 A,B	국민기초생활수급자 및 차상위계층 중 노인요양등급 등외 A,B	노인요양등급 1~3등급 (소득수준 미고려)
본인 부담금	없음	○월 27시간 -가형(일반) 36,000원 -나형(차상위이하) 18,000원 ○월 36시간 -가형(일반) 48,000원 -나형(차상위이하) 24,000원	○자치단체별 상이 -인천시(27시간): ㆍ기초생활수급자 없음 ㆍ차상위계층 1만원이내 -파주시: ㆍ기초생활수급자- 27시간 면제, 36시간 8,280원 ㆍ차상위계층- 27시간 17,820원, 36시간 23,760원	○기초생활수급자 : 면제 -월80시간(3등급 기준) 0원 ○의료수급자 : 7.5% -월80시간(3등급 기준) 61,100원 ○일반대상자 :15% -월80시간(3등급 기준) 122,200원

상기와 같이 수급종류별로 본인부담금이 체계적이지 못하여 설득력이 약하다. 그리고 노인장기요양보험 방문요양서비스의 경우 일반대상자는 표준장기이용계획서와 무관하게 3등급기준 80시간을 쓸 수 있는데 반해, 기초생활수급자는 지자체로부터 예산승인시 지자체 예산부족 등의 이유로 대부분 표준장기이용계획서에 명시된 대로 60시간(3시간×20일)만 승인받는 실정으로 면제라는 말은 허울뿐이다.

다음 급여체계를 비교해 보면

구분	노인돌봄기본서비스	노인돌봄 종합서비스	가사간병방문 도우미사업	노인장기요양보험 방문요양서비스
대상자	독거노인 (소득수준미고려)	전국가구 평균소득 150% 대상자중 노인요양등급 등외 A,B	국민기초생활수급자 및 차상위계층 중 노인요양등급 등외 A,B (저소득층 일자리창출 목적)	노인요양등급 1~3등급 (소득수준 미고려)
급여 체계	기본 60만원 교통비,전화비공제 평균 45만원선	○시간당 9,200원 수령 ○시간급 6,000원 지급 -월27시간×6,000원 = 162,000원 -월36시간×6,000원 = 216,000원 * 월 2~3명 돌봄가능	○대전도시개발공사의 경우 (2009.3.~12,정규직임금삭감분 1억6천여만원, 저소득계층주부20명이 수급자 20명에게 서비스 실시) -수급자 1인당 80만원 책정 * 월~금요일근무 1일 6시간 기준 * 현재 수급자 20명에 저소득층 주부 20명 채용(H아파트 10명, B아파트 5명, S아파트 5명)	○1시간 16,120원, 2시간 13,350원 3시간 11,166원 4시간 9,875원 수령 ○4시간기준 시급 7,000원 정도 - 80시간기준 560,000원 * 월 2명 가능

상기와 같이 수급종류별로 급여체계도 많은 차이를 보이고 있으며 정규직이 한 장소에서 안정적인 일을 하고 있는 반면, 노인돌봄서비스는 수급자를 찾아서 이동해야 하는 어려움과 함께 업무가 대부분 가사활동지원이나 개인 활동 지원분야로 봉사정신이 없으면 오래하지 못하고 이직하는 일자리로서 매력이 적다는 한계가 있다.

노인장기요양보험의 방문요양서비스는 2008년 7월부터 시행이 되고 있는데 이전에는 노인복지법에 의해 설립된 가정봉사원파견센터(일명 가파센터)가 노인돌봄서비스를 실시하였으며 센터당 대부분 정원이 80명에 사회복지사 2명과 가정봉사원 10명이 하도록 하였는데 현재의 방문요양서비스는 사회복지사 1명과 가정봉사원 3명으로 설립하되 정원이 없이 수급자가 늘어나면 필요한 만큼 사회복지사를 두도록 하므로 근본적 정책이 양적인 인프라 구축에만 치중하므로 재가 장기요양 기관들이 난립하면서 치열한 경쟁을 하는 사태가 벌어졌다.

* 전국 : 시설수 2,372개, 재가수 10,581개

대전 : 시설수 52개, 재가수 384개

서구 : 시설수 22개, 재가수 92개

요양보호사의 법적 지위문제로 보건복지가족부에서는 요양보호사 채용시 근로계약을 체결하고 지자체에 신고시 근로계약서를 첨부하도록 의무화시키므로 근로자로 보고 2대(산재,고용) 또는 4대보험을 들어 주었으나 2009년 4월 30일 근로복지공단에서 노동부에 질의 회신한 결과를 보면 “근로계약서를 작성하고 보수지급방식에 있어서 시급(6,000원)이 정해져 있는 점 등 형식적인 면에서 근로자성을 인정할 수 있는 면도 있으나 출퇴근시간이나 근로시간이 정해져 있지 않은 점, 업무수행과정에서 구체적인 지휘감독을 받지 않는 점, 요양보호사 개인의 근무가능시간에 따라 요양보호대상자수가 결정되는 점, 사업주의 업무지시를 거부하여도 별도의 제재가 없는 점, 개인사업자로 등록되어 개인사업자 소득세를 납부해 온 점, 4대 보험에 가입하지 않은 점 등을 볼 때 근로기준법상 근로자로 보기 어려울 것”이라는 근거를 제시하면서 9월 8일 근로복지공단으로부터 산재보험과 고용보험료를 환급한 반면, 2009년 9월 21일 보건복지가족부에서는 “노인장기요양 보험 법령은 장기요양기관의 종사자는 근로계약을 직접 체결하도록 규정하고 있고, 사회보험 관련 법령은 각 기준에 따라 사회보험에 가입하도록 규정하고 있으며, 국제청에서는 노인장기요양보험법 시행규칙에 따라 요양보호사 자격보유자와 근로계약을 체결하고 당해 요양보호사에게 지급하는 대가는 소득세법 제20조에 따른 근로소득에 해당하는 것으로 판단”한다면서 관계법령을 준수하도록 강요하고 있어 매우 혼란을 겪고 있다.

요양보호사의 직업의식과 책임의식이 미흡하고 수급자를 직접 서비스하다보니 친분을 이용하여 급여를 많이 주는 센터로 이동하는 현상이 발견되고, 요양보호사와 수급자가 동거가족인 경우 가족관계라는 특수성 때문에 오히려 서비스 제공의 사각지대에 빠질 수 있는 문제 등 시행초기에 겪는 여러 가지 문제점이 발견되고 있다.

3. 발전방안

첫째, 공적 노인돌봄서비스 중 국가 및 지자체에서 예산 지원하는 노인돌봄 기본 및 종합서비스와 노인 장기요양보험제도의 기초생활수급자 및 의료수급자의 경우 요양등급에 따른 제도의 체계화 및 통합이 요구되며

둘째, 공적 노인돌봄서비스의 본인부담금과 급여체계도 노인 돌봄 기본, 종합서비스와 노인 장기요양보험 방문요양서비스가 업무성격이 유사하므로 같이 검토하여 제도를 개선하는 대책이 필요하고

셋째, 노인 장기요양보험의 방문요양서비스는 방문요양기관의 급여제공시간 부풀리기 등 부당허위청구, 본인부담금 감면 등 과당경쟁, 요양보호사의 근로환경 개선 필요 등 제도의 시행초기 많은 문제점이 있음에도 시행 1년이 지나 국민들로부터 많은 사랑과 지지를 받고 있으며 든든한 사회보장제도로 정착되어 가고 있다. 이러한 문제는 일부 방문요양기관들만의 문제라고 할 수도 있지만 한편으로는 국가 및 지방자치단체, 국민건강보험 공단, 장기요양기관, 그리고 요양보호사, 수급자 모두가 함께 노력해서 개선해 나가야 할 것으로 본다.

4. 결론

지금까지 공적 노인돌봄서비스의 현 실태 및 문제점, 발전방안에 대해 살펴보았는데 제도가 오래 되었음에도 개별적으로 발전되다 보니 통합적으로 연계하여 발전되는데 한계가 있음을 보았다.

따라서 현실적인 대안이 필요한 시기에 전국주부교실 대전지부에서 공적 노인돌봄서비스 토론회를 개최하고 문제점을 개선하고자 하는 노력은 매우 적절한 조치라고 생각한다.

차제에 관련 정부기관이나 국민건강보험공단, 장기요양기관은 제도의 문제점을 빨리 시정 보완하고 학계, 언론계 등에서도 대안 없는 문제점 제시는 아무런 도움이 되지 못하므로 발전적인 대안을 제시하여 제도가 안정적으로 정착되므로 고령화 사회를 살고 있는 우리가 고령사회 나아가 초 고령 사회를 대비할 수 기틀을 마련했으면 하는 바람이다.

실태조사 자료

1. 노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 실태조사

2. 돌봄노동자 실태조사 결과

(노인의료복지시설 및 재가서비스기관)

3. 돌봄 노동 실태조사 결과보고서

노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 실태조사

Ⅰ. 목적

노인인구 증가에 따라 노인의료복지시설과 재가서비스기관의 설치·운영이 확대되고 있으며, 지원서비스 종류도 다양해지고 있다.

서비스기관 확대와 지원서비스 종류의 다양화는 수혜자 입장에서는 퍽 고무적인 현상이다. 하지만 돌봄 노동자의 전문성 결여 및 책임의식부족, 최종 서비스 집단이 동일함에도 불구하고 행정체계의 다원화로 인해 서비스간의 연계 및 통합체계 결여, 관리감독기관의 소홀, 돌봄 노동자의 법적 배치기준 부재, 서비스 중복 및 편협적 서비스 등의 문제가 부각되고 있다. 특히 일정 시수를 이수하면 부여하는 노인요양보호사 제도가 낳은 부작용도 간과할 수 없는 문제점이 될 수 있다.

시행초기 단계에 발생할 수 있는 문제점이기는 하지만 돌봄 서비스의 표준화와 일원화는 물론 적정하게 비용을 지원할 수 있는 돌봄 서비스의 체계화는 그 어느 때보다도 시급한 과제가 될 수 있다는 진단에 근거해 개선방안을 찾고자 실태조사를 실시했다.

Ⅱ. 조사대상

- 노인의료복지시설 : 36곳

- 재가서비스기관 : 27곳

Ⅲ. 조사기간 : 2009년 7월1일 ~ 7월 31일

Ⅳ. 조사내용 : 시설종류, 인력상황, 돌봄 서비스 운영의 어려운 점, 돌봄 노동자 현황, 지방정부와 교류 정도 등

Ⅴ. 조사방법 : 소비자모니터가 각 시설을 방문하여 조사시트지에 근거해 관리 책임자와 인터뷰를 통한 조사

Ⅵ. 조사결과

항목	세부항목	실수	백분율(%)
노인의료복지시설 종류	노인요양시설	22	61.1
	노인요양공동생활가정	7	19.4
	노인전문병원	7	19.4
	기타	0	0
계		36	100
재가서비스기관 제공 서비스 종류 (복수응답)	방문요양서비스	20	74.1
	단기보호서비스	6	22.2
	주야간보호서비스	5	18.5
	방문목욕서비스	11	40.7
	기타	3	11.1
계		45	166.6

1. 시설 및 제공서비스 종류

조사대상 노인의료복지시설 중  노인요양시설이 61.1%로 가장 많았고, 노인요양공동생활가정과 노인전문병원이 각각 19.4%였다.

재가서비스기관에서 제공하는 서비스 종류를 복수로 확인한 결과 방문 요양서비스가 74.1%로 가장 많은 비중을 차지했고, 방문목욕서비스 40.7%, 단기보호서비스 22.2% 등이었다.

2. 인력현황

(1) 노인의료복지시설

노인의료복지시설의 인력현황을 관리책임자 등 9단계로 분류해 확인한 결과 관리책임자를 1인 두고 있는 곳이 83.3%로 가장 많았다. 사무국장은 두지 않는 곳이 적지 않아(38.9%) 1인을 채용하고 있는 시설이 61.1%였다. 사회복지사의 경우도 69.4%가 1인을 고용하고 있었으며, 2~3인 있다는 곳도 8.3%이었다. 간호사 및 간호조무사, 요양보호사는 시설에 따라 많은 차이가 있었는데 간호사와 간호조무사가 전혀 없는 곳이 33.3%, 27.8%였는데, 1인(30.6%, 38.9%)에서부터 30인(13.9%, 5.6%)까지 분포가 다양했다. 요양보호사는 2~3인과 16~30인이 각각 25.0%였으며, 비정규직 비율도 25.0%로 높은 수치를 나타냈다. 물리치료사와 영양사는 대체로 시설에서 채용하지 않았거나(36.1%, 38.9%), 각 1인(41.7%, 47.2%)을 두고 있었다.

종류별 인원별(명)		관리 책임자	사무국장	사회 복지사	간호사	간호 조무사	요양 보호사	물리 치료사	영양사	기타
0	실수	2	14	7	12	10	3	13	14	12
	구성비	5.6	38.9	19.4	33.3	27.8	8.3	36.1	38.9	33.3
1	실수	30(1)	22	25(1)	11(1)	14(3)	(1)	15(2)	17(1)	8(1)
	구성비	83.3 (2.8)	61.1	69.4 (2.8)	30.6 (2.8)	38.9 (8.3)	(2.8)	41.7 (5.6)	47.2 (2.8)	22.2 (2.8)
2~3	실수	1	0	3	4	2(1)	9(1)	3	4	6
	구성비	2.8	0	8.3	11.1	5.6 (2.8)	25.0 (2.8)	8.3	11.1	16.7
4~5	실수	1	0	0	2	0	1(1)	1	0	2
	구성비	2.8	0	0	5.6	0	2.8 (2.8)	2.8	0	5.6
6~10	실수	1	0	0	1	4	6(3)	2	0	3
	구성비	2.8	0	0	2.8	11.1	16.7 (8.3)	5.6	0	8.3
11~15	실수	1	0	0	0	2	(1)	0	0	2
	구성비	2.8	0	0	0	5.6	(2.8)	0	0	5.6
16~30	실수	0	0	0	5	2	9(1)	0	0	1
	구성비	0	0	0	13.9	5.6	25.0 (2.8)	0	0	2.8
30 이상	실수	0	0	0	0	0	(1)	0	0	1
	구성비	0	0	0	0	0	(2.8)	0	0	2.8
계	실수	36(1)	36	35(1)	35(1)	34(4)	28(9)	34(2)	35(1)	35(1)
	구성비	100 (2.8)	100	97.2 (2.8)	97.2 (2.8)	94.4 (11.1)	77.8 (25.0)	94.4 (5.6)	97.2 (2.8)	97.2 (2.8)
* ( )안은 비정규직 인원 및 구성비임

(2) 재가서비스기관

종류별 인원별(명)		관리 책임자	사무국장	사회 복지사	간호사	간호 조무사	요양 보호사	물리 치료사	영양사	기타
0	실수	4	16	6	25	18	10	26	27	26
	구성비	14.8	59.3	22.2	92.6	66.7	37.0	96.3	100	96.3
1	실수	21(2)	11(2)	13(2)	2	7	5	1	0	1(2)
	구성비	77.8 (7.4)	40.7 (7.4)	48.1 (7.4)	7.4	25.9	18.5	3.7	0	3.7 (7.4)
2~3	실수	2	0	7	0	2	3(1)	0	0	0
	구성비	7.4	0	25.9	0	7.4	11.1 (3.7)	0	0	0
4~5	실수	0	0	0	0	0	1(2)	0	0	0
	구성비	0	0	0	0	0	3.7 (7.4)	0	0	0
6~10	실수	0	0	0	0	0	2(5)	0	0	0
	구성비	0	0	0	0	0	7.4 (18.5)	0	0	0
11~15	실수	0	0	1	0	0	1(2)	0	0	0(1)
	구성비	0	0	3.7	0	0	3.7 (7.4)	0	0	0 (3.7)
16~30	실수	0	0	0	0	0	4(1)	0	0	0
	구성비	0	0	0	0	0	14.8 (3.7)	0	0	0
30 이상	실수	0	0	0	0	0	1(2)	0	0	0(1)
	구성비	0	0	0	0	0	3.7 (7.4)	0	0	0 (3.7)
계	실수	27(2)	27(2)	27(2)	27	27	27 (13)	27	27	27(4)
	구성비	100 (7.4)	100 (7.4)	100 (7.4)	100	100	100 (48.1)	100	100	100 (14.8)
* ( )안은 비정규직 인원 및 구성비임

재가서비스 기관도 인력현황을 관리책임자 등 9단계로 분류해 확인한 결과 관리책임자를 1인 두고 있는 곳이 77.8%로 가장 많았다. 절반이상의 시설(59.3%)이 사무국장을 두지 않은 반면 1인을 채용하고 있는 시설이 40.7%였다. 사회복지사의 경우도 48.1%가 1인을 고용하고 있었으며, 2~3인 있다는 곳도 25.9%나 되었다. 간호사 및 간호조무사, 물리치료사, 영양사는 시설에 따라 많은 차이가 있어 이들 인력이 전혀 없는 곳이 92.6%, 66.7%, 96.3%, 100%였다. 요양보호사의 경우 채용하지 않은 시설(37.0%)에서부터 30인 이상(3.7%)까지 다양했는데, 비정규직 비율도 48.1%로 높은 수치를 나타냈다.

항목	세부항목	실수	백분율(%)
노인의료복지시설 종류	10인 이내	12	33.3
	10명 이상~20명 이내	2	5.6
	20명 이상~30명 이내	4	11.1
	30명 이상~40명 이내	2	5.6
	40명 이상~50명 이내	2	5.6
	50명 이상~100명 이내	10	27.8
	100명이상	4	11.1
계		36	100
재가서비스기관	10인 이내	5	18.5
	10명 이상~20명 이내	10	37.0
	20명 이상~30명 이내	6	22.2
	30명 이상~40명 이내	2	7.4
	40명 이상~50명 이내	1	3.7
	50명 이상~100명 이내	0	0
	100명이상	3	11.1
계		27	100

3. 시설별 서비스 이용인구

현재 노인복지시설을 이용하는 인구를 조사한 결과 10인 이내인 시설이 33.3%로 가장 많았는데, 50명이상 100명 이내가 27.8%였으며, 100명 이상도 11.1%나 되어 규모와 병상수가 시설에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다.

재가서비스기관의 경우도 10명 이상 20명 이내가 37%였으며, 20명이상 30명 이내가 22.2%인 반면 10인 이내인 곳도 18.5%나 되었다. 100명이상 이용인구를 가지고 있는 재가서비스 기관도 11.1%나 되어 규모와 이용자가 천차만별이었다.

<그림1> 시설별 서비스 이용인구

4. 돌봄 서비스 사업 운영관련실태

노인의료복지시설은 55.6%, 재가서비스기관은 70.3%가 인건비 확충에 어려움을 겪고 있다고 했다. 특히 재가서비스기관의 33.3%는 인건비 확충이 매우 어렵다고 했다. 돌봄 서비스 관리업무 전담인력 부분은 노인의료복지시설과 재가서비스기관33.4%, 48.1%가 어렵다고 했고, 66.7%, 51.8%가 각각 전혀 어렵지 않거나 어렵지 않다고 했다.

프로그램 및 사업관리의 정보수집에 대해서는 노인의료복지시설과 재가서비스기관 모두 그다지 어려움을 겪지 않는 것으로 조사되었다. 각각 72.2%와 63.0%가 전혀 어렵지 않거나 어렵지 않다고 했다.

공공기관과 중앙정부, 지방자치단체 협조에 대한 부분은 1/3 정도는 어

려움을(노인의료복지시설 38.9%, 재가서비스기관 33.3%) 나머지 2/3정도는 어렵지 않다고 했다.(노인의료복지시설 61.1%, 재가서비스기관 66.7%)

서비스 이용인의 중복수혜문제와 돌봄 서비스의 안정적 제공, 지방자치단체의 협조 등도 그다지 큰 불편이 없는 것으로 드러났다. 노인의료복지

시설별 구성비 항목		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
인건비 확충	전혀 어렵지 않음	1	2.8	2	7.4
	어렵지 않음	15	41.7	6	22.2
	대체로 어려움	15	41.7	10	37.0
	매우어려움	5	13.9	9	33.3
계		36	100	27	100
관리업무 전담인력	전혀 어렵지 않음	1	2.8	4	14.8
	어렵지 않음	23	63.9	10	37.0
	대체로 어려움	11	30.6	12	44.4
	매우어려움	1	2.8	1	3.7
계		36	100	27	100
정보수집	전혀 어렵지 않음	3	8.3	2	7.4
	어렵지 않음	23	63.9	15	55.6
	대체로 어려움	9	25.0	10	37.0
	매우 어려움	1	2.8	0	0
계		36	100	27	100
협조체제 구축	전혀 어렵지 않음	3	8.3	4	14.8
	어렵지 않음	19	52.8	14	51.9
	대체로 어려움	11	30.6	2	7.4
	매우 어려움	3	8.3	7	25.9
계		36	100	27	100
중복 수혜문제	전혀 어렵지 않음	5	13.9	2	7.4
	어렵지 않음	19	52.8	12	44.4
	대체로 어려움	8	22.2	9	33.3
	매우 어려움	4	11.1	4	14.8
계		36	100	27	100
안정적 제공	전혀 어렵지 않음	5	13.9	2	7.4
	어렵지 않음	22	61.1	13	48.1
	대체로 어려움	8	22.2	10	37.0
	매우 어려움	1	2.8	2	7.4
계		36	100	27	100
지방자치 단체 협조	전혀 어렵지 않음	2	5.6	3	11.1
	어렵지 않음	20	55.6	13	48.1
	대체로 어려움	11	30.6	7	25.9
	매우 어려움	3	8.3	4	14.8
계		36	100	27	100

시설의 66.7%, 75.0%, 61.2%가 각각 전혀 어렵지 않거나 어렵지 않다고 했다. 재가서비스기관도 51.8%, 55.5%, 59.2%가 각각 전혀 어렵지 않거나 어렵지 않다고 했는데, 노인의료복지시설보다 재가서비스기관이 어려운 정도가 심했다. (노인의료복지시설< 재가서비스기관 : 서비스 이용인의 중복수혜문제 33.3% < 48.1%, 돌봄 서비스의 안정적 제공 25.0% < 44.4%, 지방자치단체의 협조 38.9% < 40.9%)

<그림 2> 인건비 확충

<그림3> 지방자치단체 협조

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
돌봄 기관 건의 수용정도	전혀 그렇지 않음	4	11.1	2	7.4
	대체로 그렇지 않음	6	16.7	7	25.9
	대체로 그렇다	25	69.4	17	63.0
	매우 그렇다	1	2.8	1	3.7
계		36	100	27	100
업무 관련 정기적 협의	전혀 그렇지 않음	2	5.6	2	7.4
	대체로 그렇지 않음	9	25.0	10	37.0
	대체로 그렇다	23	63.9	13	48.1
	매우 그렇다	2	5.6	2	7.4
계		36	100	27	100
공무원 이해도	전혀 그렇지 않음	3	8.3	2	7.4
	대체로 그렇지 않음	8	22.2	8	29.6
	대체로 그렇다	24	66.7	15	55.6
	매우 그렇다	1	2.8	2	7.4
계		36	100	27	100
구체적 로드맵 설정	전혀 그렇지 않음	2	5.6	1	3.7
	대체로 그렇지 않음	6	16.7	12	44.4
	대체로 그렇다	27	75.0	14	51.9
	매우 그렇다	1	2.8	0	0
계		36	100	27	100

5.지방자치단체 업무담당자와 협력실태

노인의료복지시설과 재가서비스기관 모두 지방자치단체 업무담당자와 협력이 잘되고 있는 편이었다. 우선 돌봄 기관의 건의를 수용하는 정도를 파악했는데 노인의료복지시설 72.2%, 재가서비스기관 66.7%가 대체로 그렇거나 매우 그렇다고 했다. 업무와 관련해 정기적으로 협의하는 구조가 형성되어 있다는 응답이 노인의료복지시설 69.5%, 재가서비스기관 55.5%였다. 하지만 노인의료복지시설보다, 재가서비스기관이 교류가 잘 안 되고 있는 편이었다.(노인의료복지시설 : 30.6%, 재가서비스기관 : 44.4%) 돌봄 서비스에 대한 공무원의 이해도 조사에서 노인의료복지시설 69.5%,재가서비스기관 63%가 대체로 그렇거나 매우 그렇다고 했다.

돌봄 서비스에 대한 구체적 로드맵 설정에 대해서는 노인의료복지시설 77.8%, 재가서비스기관 51.9%가 긍정적으로 생각하고 있었다. 여기에서도 노인의료복지시설보다, 재가서비스기관이 부정적이었다.(노인의료복지시설 : 22.3%, 재가서비스기관 : 48.1%)

<그림4> 업무 관련 정기적 협의구조

<그림5> 구체적 로드맵 설정

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
시설 간 정보교류	협의회결성, 정기적모임	19	52.8	7	25.9
	근접시설과 정보교류	8	22.2	6	22.2
	정보 교류 안 됨	5	13.9	10	37.0
	문제에 대한 문의 정도	2	5.6	4	14.8
	기타	2	5.6	0	0
계		36	100	27	100
이용자‘ 활용경로	이용자 직접 정보 검색	21	58.3	12	44.4
	기관에서 직접 사례 발굴	1	2.8	12	44.4
	동사무소 등을 통함	1	2.8	1	3.7
	기타	13	36.1	2	7.4
계		36	100	27	100

6.시설간의 정보 교류 및 이용자 활용 경로

대전광역시에 소재하고 있는 시설 간 돌봄 서비스와 관련해 정보교류가 되고 있는지 여부를 확인한 결과 노인의료복지시설은 재가서비스기관에 비해 활발한 활동이 되고 있는 것으로 나타났다. 노인의료복지시설의 52.8%는 협의회가 결성되어 있어 정기적인 모임을 하고 있었고, 22.2%는 근접시설과 자주 모임을 한다고 했다. 하지만 재가서비스기관은 25.9%만이 정기적인모임을 하고 있었고, 22.2%는 근접시설과 정보교류를 하는 정도였다. 재가서비스기관의 37.0%는 정보교류가 안된다고 했다.

돌봄 서비스 이용자들이 해당시설을 입소하는 경로를 보면 노인의료복지시설의58.3%, 재가서비스기관의 44.4%가 이용자들이 직접 정보를 검색해 찾아온다고 했으며, 재가서비스기관의 44.4%가 기관에서 직접 사례를 발굴하는 것으로 나타났다.

<그림6> 돌봄 서비스 기관과의 정보교류

<그림7> 돌봄 서비스 이용자의 입소경로

7. 돌봄 노동자 현황

(1) 돌봄 노동자의 모집경로 및 기준

돌봄 노동자를 모집하는 경로로 노인의료복지시설은 주로 언론매체(41.7%)와 홈페이지 홍보(27.8%)에 의존하는 반면 재가서비스기관은 돌봄 노동자가 직접 기관을 방문(29.6%)하거나 선배 돌봄 노동자 또는 직원소개를 통해 모집(25.9%)하는 것으로 나타났다. 두 기관 모두 돌봄 노동자를 모집할 때 기준이 있다고 했으며, 항상 동일한 기준을 적용해 사람을 모집하는 것으로 드러났다.(노인의료복지시설 69.4%, 재가서비스기관 48.1%) 노인의료복지시설의 27.8%와 재가서비스기관 40.7%는 기준은 있으나, 사업에 따라 다르게 적용되기도 한다고 응답했다.

돌봄 노동자 모집에서 가장 중요하게 여기는 기준으로 노인의료복지시설(47.2%)과 재가서비스기관(55.6%) 모두 개인의 역량을 꼽았다. 다음으로 자격증이 44.4%(노인의료복지시설), 33.3%(재가서비스기관)이었다.

시설별 구성비 항목		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
모집경로	홈페이지 통한 홍보	10	27.8	6	22.2
	언론매체 광고	15	41.7	3	11.1
	돌봄 노동자 직접방문	1	2.8	8	29.6
	동사무소 등 통한 모집	2	5.6	2	7.4
	지인통한 모집	3	8.3	7	25.9
	기타	5	13.9	1	3.7
계		36	100	27	100
모집기준	동일한 기준 맞게 모집	25	69.4	13	48.1
	사업에 따라 다름	10	27.8	11	40.7
	기준 없음	0	0	3	11.1
	기타	1	2.8	0	0
계		36	100	27	100
기준척도	성별	0	0	1	3.7
	학력	0	0	0	0
	나이	1	2.8	0	0
	자격증	16	44.4	9	33.3
	경력	2	5.6	1	3.7
	개인의 역량	17	47.2	15	55.6
	기타	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100

<그림8> 돌봄 노동자 모집기준

< 그림9> 돌봄 노동자 모집척도

(2) 돌봄 노동자에 대한 보수 교육

돌봄 노동자에 대한 보수교육은 대체로 잘 이루어지는 편(노인의료복지시설 94.4%, 재가서비스기관 85.2%)이었으며, 대부분 자체 교육(노인의료복지시설 88.2%, 재가서비스기관 100%) 방식으로 이루어지고 있었다. 보수교육과목은 소양교육(노인의료복지시설 58.8%, 재가서비스기관 43.5%)과 돌봄 서비스 기술 및 방법(노인의료복지시설 35.3%, 재가서비스기관 26.1%) 등이었는데, 재가서비스기관은 보호자, 이용인과의 인간관계(30.4%)도 중요하게 여기고 있었다.

시설별 구성비 항목		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
보수교육유무	있다	34	94.4	23	85.2
	없다	2	5.6	4	14.8
계		36	100	27	100
보수교육기관	자체	30	88.2	23	100
	외부기관의뢰	4	11.8	0	0
계		34	100	23	100
보수교육 과목	소양교육	20	58.8	10	43.5
	돌봄 서비스 기술 및 방법	12	35.3	6	26.1
	인간관계	2	5.9	7	30.4
	기타	0	0	0	0
계		34	100	23	100
보수교육미실시 이유	인력부족	1	50	1	25.0
	예산부족	1	50	0	0
	프로그램개발 어려움	0	0	0	0
	사업수행 어려움 없어	0	0	1	25.0
	시간이 맞지 않아	0	0	1	25.0
	기타	0	0	1	25.0
계		2	100	4	100

<그림10> 보수교육과목

(3) 돌봄 노동자의 평균 활동기간 및 이직률

시설별 구성비 항목		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
평균 활동 기간	1년 미만	11	30.6	17	63.0
	1년 이상~2년 미만	12	33.3	8	29.6
	2년 이상~3년 미만	7	19.4	1	3.7
	3년 이상~5년 미만	4	11.1	1	3.7
	5년 이상	2	5.6	0	0
계		36	100	27	100
이직률	빈번한 이직	3	8.3	4	14.8
	이동 잦지만 바로충원	9	25.0	3	11.1
	대부분 초기 활동 자 그대로	15	41.7	13	48.1
	한두 번 했지만 큰 변화 없음	9	25.0	7	25.9
계		36	100	27	100
이직이유 인식	낮은 보수체계	4	33.3	5	71.4
	신체적 부담	4	33.3	1	14.3
	비정규직	0	0	0	0
	직업정신결여	3	25.0	0	0
	이용자들의 잦은 변동	0	0	1	14.3
	인간관계	0	0	0	0
	수혜자와 갈등	0	0	0	0
	기타	1	8.3	0	0
계		12	100	7	100

돌봄 노동자의 평균 활동기간은 대부분 2년 이내이었다.(노인의료복지시설 63.9% 재가서비스기관 92.6%) 아직까지는 이직률이 그다지 높지 않은 것으로 나타났다.

노인의료복지시설의 41.7%, 재가서비스기관 48.1%가 대부분 초기 활동하던 돌봄 노동자가 그대로 있거나, 한두 번 이동은 있었지만 큰 변화가 없다고 응답했다.(노인의료복지시설 25.0% 재가서비스기관 25.9%) 이직이유에 대해서 노인의료복지시설 중 33.3%가 낮은 보수체계와 신체적 부담을 각각 들었다. 재가서비스기관에서 인식하는 이직이유로 71.4%가 낮은 보수체계를 꼽았다.

<그림11> 돌봄 노동자 활동기간

<그림12> 돌봄 노동자 이직률

8. 미래방안

(1) 돌봄 서비스의 안정적 제공 및 질적 제고방안

노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 모두 정도의 차이는 있으나, 돌봄 서비스의 안정적 제공 및 질적 제고를 위해 정부와 지방자치단체에서 수행해야 할 부분으로 기관별 제공서비스의 중첩문제 해결(노인의료복지시설 83.4%, 재가서비스 기관 81.5%), 서비스 이용인의 중복수혜 문제 해결(노인의료복지시설

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
기관별 제공 서비스 중첩해결	매우 필요하다	6	16.7	7	25.9
	대체로 필요하다	24	66.7	15	55.6
	필요하지 않다	6	16.7	3	11.1
	전혀 필요하지 않다	0	0	2	7.4
계		36	100	27	100
서비스 이용인 중첩수혜해결	매우 필요하다	4	11.1	7	25.9
	대체로 필요하다	25	69.4	15	55.6
	필요하지 않다	6	16.7	2	7.4
	전혀 필요하지 않다	1	2.8	3	11.1
계		36	100	27	100
돌봄 서비스 기관 평가	매우 필요하다	5	13.9	6	22.2
	대체로 필요하다	28	77.8	17	63.0
	필요하지 않다	2	5.6	3	11.1
	전혀 필요하지 않다	1	2.8	1	3.7
계		36	100	27	100
기관별 네트워크 구축	매우 필요하다	7	19.4	10	37.0
	대체로 필요하다	26	72.2	16	59.3
	필요하지 않다	3	8.3	0	0
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100
관련 공무원 전문성 제공	매우 필요하다	5	13.9	12	44.4
	대체로 필요하다	28	77.8	13	48.1
	필요하지 않다	3	8.3	0	0
	전혀 필요하지 않다	0	0	2	7.4
계		36	100	27	100
서비스 공급체계일원화	매우 필요하다	11	30.6	12	44.4
	대체로 필요하다	23	63.9	14	51.9
	필요하지 않다	2	5.6	0	0
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100

80.5%, 재가서비스 기관 81.5%), 돌봄 서비스 제공기간에 대한 평가(노인의료복지시설 91.7%, 재가서비스 기관 85.2%), 기관별 네트워크 구축(노인의료복지시설 91.6%, 재가서비스 기관 96.3%), 관련 공무원의 전문성 제고(노인의료복지시설 91.7%, 재가서비스 기관 92.5%), 서비스 공급관리 체계 일원화(노인의료복지시설 94.5%, 재가서비스 기관 96.4%)등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다.

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
서비스 기술 전문성 제고	매우 필요하다	15	41.7	12	44.4
	대체로 필요하다	20	55.6	13	48.1
	필요하지 않다	1	2.8	1	3.7
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100
급여 및 보수 현실화	매우 필요하다	16	44.4	14	51.9
	대체로 필요하다	20	55.6	12	44.4
	필요하지 않다	0	0	0	0
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100
서비스 개발	매우 필요하다	15	41.7	14	51.9
	대체로 필요하다	20	55.6	11	40.7
	필요하지 않다	1	2.8	0	0
	전혀 필요하지 않다	0	0	2	7.4
계		36	100	27	100
소양 교육프로그램개발	매우 필요하다	18	50.0	15	55.6
	대체로 필요하다	18	50.0	10	37.0
	필요하지 않다	0	0	1	3.7
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	3.7
계		36	100	27	100

(2) 돌봄 노동자 관련 정책 개선사항

노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 모두 정도의 차이는 있으나, 돌봄 노동자 와 관련해 정책적으로 개선해야 할 사항으로 돌봄 노동자의 서비스 기술 전문성 제고(노인의료복지시설 97.3%, 재가서비스 기관 92.5%), 급여 및 보수 현실화(노인의료복지시설 100%, 재가서비스 기관 96.3%), 서비스개발(노인의료복지시설 97.3%, 재가서비스 기관 92.6%), 소양교육프로그램 개발 (노인의료복지시설 100%, 재가서비스 기관 92.6%) 등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다.

Ⅶ. 요약

1. 시설 및 제공서비스 종류

조사대상 노인의료복지시설 중 노인요양시설이 61.1%로 가장 많았고, 노인요양공동생활가정과 노인전문병원이 각각 19.4%였다.

재가서비스기관에서 제공하는 서비스 종류를 복수로 확인한 결과 방문 요양서비스가 74.1%로 가장 많은 비중을 차지했고, 방문목욕서비스 40.7%, 단기보호서비스 22.2% 등이었다.

2. 인력현황

노인의료복지시설의 인력현황을 관리책임자 등 9단계로 분류해 확인한 결과 관리책임자를 1인 두고 있는 곳이 83.3%로 가장 많았다. 사무국장 1인을 채용하고 있는 시설이 61.1%였다. 사회복지사의 경우도 69.4%가 1인을 고용하고 있었으며, 요양보호사는 2~3인과 16~30인이 각각 25.0%였으며, 비정규직 비율도 25.0%로 높은 수치를 나타냈다. 재가서비스 기관도 관리책임자를 1인 두고 있는 곳이 77.8%로 가장 많았다. 절반이상의 시설(59.3%)이 사무국장을 두지 않은 반면 사회복지사의 경우 48.1%가 1인을 고용하고 있었으며, 2~3인 있다는 곳도 25.9%나 되었다. 요양보호사의 경우 채용하지 않은 시설(37.0%)에서부터 30인 이상(3.7%)까지 다양했는데, 비정규직 비율도 48.1%로 높은 수치를 나타냈다.

3. 시설별 서비스 이용인구

현재 노인복지시설을 이용하는 인구를 조사한 결과 10인 이내인 시설이 33.3%로 가장 많았는데, 50명이상 100명 이내가 27.8%였으며, 100명 이상도 11.1%나 되어 규모와 병상수가 시설에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다.

재가서비스기관의 경우도 10명 이상 20명 이내가 37%였으며, 20명이상 30명 이내가 22.2%인 반면 10인 이내인 곳도 18.5%나 되었다. 100명이상 이용인구를 가지고 있는 재가서비스 기관도 11.1%나 되어 규모와 이용자가 천차만별이었다.

4. 돌봄 서비스 사업 운영관련실태

노인의료복지시설은 55.6%, 재가서비스기관은 70.3%가 인건비 확충에 어려움을 겪고 있다고 했다. 특히 재가서비스기관의 33.3%는 인건비 확충이 매우 어렵다고 했다. 프로그램 및 사업관리의 정보수집에 대해서는 노인의료복지시설과 재가서비스기관이 각각 72.2%와 63.0%가 전혀 어렵지 않거나 어렵지 않다고 했다.

서비스 이용인의 중복수혜문제와 돌봄 서비스의 안정적 제공, 지방자치단체의 협조에 대해 노인의료복지시설보다 재가서비스기관이 어려운 정도가 심했다.

5. 지방자치단체 업무담당자와 협력실태

노인의료복지시설과 재가서비스기관 모두 지방자치단체 업무담당자와 협력이 잘되고 있는 편이었다. 우선 돌봄 기관의 건의를 수용하는 정도를 파악했는데 노인의료복지시설 72.2%, 재가서비스기관 66.7%가 대체로 그렇거나 매우 그렇다고 했다. 업무와 관련해 노인의료복지시설보다, 재가서비스기관이 교류가 잘 안 되고 있는 편이었다.(노인의료복지시설 : 30.6%, 재가서비스기관 : 44.4%) 돌봄 서비스에 대한 공무원의 이해도 조사에서 노인의료복지시설 69.5%,재가서비스기관 63%가 대체로 그렇거나 매우 그렇다고 했다.

돌봄 서비스에 대한 구체적 로드맵 설정에 대해서는 노인의료복지시설 77.8%, 재가서비스기관 51.9%가 긍정적으로 생각하고 있었다.

6. 시설간의 정보 교류 및 이용자 활용 경로

대전광역시에 소재하고 있는 시설 간 돌봄 서비스와 관련한 정보교류는 노인의료복지시설의 52.8%는 협의회가 결성되어 있어 정기적인모임을 하고 있었는데, 재가서비스기관은 25.9%만이 정기적인모임을 하고 있었고, 22.2%는 근접시설과 정보교류를 하는 정도였다. 재가서비스기관의 37.0%는 정보교류가 안된다고 했다.

돌봄 서비스 이용자들이 해당시설을 입소하는 경로를 보면 노인의료복지시설의58.3%, 재가서비스기관의 44.4%가 이용자들이 직접 정보를 검색해 찾아온다고 했으며, 재가서비스기관의 44.4%가 기관에서 직접 사례를 발굴하는 것으로 나타났다.

7. 돌봄 노동자 현황

돌봄 노동자를 모집하는 경로로 노인의료복지시설은 주로 언론매체(41.7%)와 홈페이지 홍보(27.8%)에 의존하는 반면 재가서비스기관은 돌봄 노동자가 직접 기관을 방문(29.6%)하거나 선배 돌봄 노동자 또는 직원소개를 통한 모집(25.9%)하는 것으로 나타났다. 돌봄 노동자 모집에서 가장 중요하게 여기는 기준으로 노인의료복지시설(47.2%)과 재가서비스기관(55.6%) 모두 개인의 역량을 꼽았다. 다음으로 자격증이 44.4%(노인의료복지시설), 33.3%(재가서비스기관)이었다. 돌봄 노동자에 대한 보수교육은 대체로 잘 이루어지는 편(노인의료복지시설 94.4%, 재가서비스기관 85.2%)이었으며, 보수교육 과목은 소양교육(노인의료복지시설 58.8%, 재가서비스기관 43.5%)과 돌봄 서비스 기술 및 방법(노인의료복지시설 35.3%, 재가서비스기관 26.1%) 등이었다. 돌봄 노동자의 평균 활동기간은 대부분 2년 이내이었다.(노인의료복지시설 63.9% 재가서비스기관 92.6%) 아직까지는 이직률이 그다지 높지 않은 것으로 나타났다.

8. 미래방안

노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 모두 정도의 차이는 있으나, 돌봄 서비스의 안정적 제공 및 질적 제고를 위해 정부와 지방자치단체에서 수행해야 할 부분으로 기관별 제공서비스의 중첩문제 해결(노인의료복지시설 83.4%, 재가서비스 기관 81.5%), 서비스 이용인의 중복수혜 문제 해결(노인의료복지시설 80.5%, 재가서비스 기관 81.5%), 돌봄 서비스 제공기간에 대한 평가(노인의료복지시설 91.7%, 재가서비스 기관 85.2%), 기관별 네트워크 구축(노인의료복지시설 91.6%, 재가서비스 기관 96.3%) 등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다. 노인의료복지시설 및 재가서비스 기관 모두 정도의 차이는 있으나, 돌봄 노동자와 관련해 정책적으로 개선해야 할 사항으로 돌봄 노동자의 서비스 기술 전문성 제고(노인의료복지시설 97.3%, 재가서비스 기관 92.5%), 급여 및 보수 현실화(노인의료복지시설 100%, 재가서비스 기관 96.3%), 소양교육프로그램 개발(노인의료복지시설 100%, 재가서비스 기관 92.6%) 등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다.

Ⅷ. 결론

돌봄 서비스 수행기관 63곳에 대한 실태조사를 실시한 결과 여러 가지 측면에서 문제점이 있는 것으로 드러났다. 특히 재원조달에 어려움을 겪고 있는 기관이 적지 않았으며, 시설 간 정보교류가 원활하지 않은 편이었는데 특히 재가서비스기관은 정도가 심한 것으로 드러나 개선여지가 많았다. 돌봄 서비스의 최접점에 서있는 돌봄 노동자들이 자신의 일에 자긍심을 가지고 역할 수행을 하도록 제도적인 뒷받침이 되어야 할 필요성이 제기되었다.

시행초기단계이기 때문에 정책적으로 선결되어야 과제가 적지 않았는데, 정부와 지방자치단체는 돌봄 서비스의 안정적 제공 및 질적 제고를 위해 기관별 제공서비스의 중첩문제 해결과 서비스 이용인의 중복수혜 문제 해결, 돌봄 서비스 제공기간에 대한 평가, 기관별 네트워크 구축 등이 필요한 것으로 나타났다. 또한 돌봄 노동자와 관련해 돌봄 노동자의 서비스 기술 전문성 제고, 급여 및 보수 현실화, 소양교육프로그램 개발 등이 요구된다.

돌봄노동자 실태조사 결과

(노인의료복지시설 및 재가서비스기관)

Ⅰ. 조사목적

사회적 약자를 돕는 ‘돌봄 서비스’ 노동자인 노인 돌보미, 가사 간병도우미가  저임금과 열악한 근로환경 등으로 인해 어려움을 겪고 있다. 노인인구 증가와 맞물려 돌봄 노동자의 사회적 역할이 중요하게 요구되고 있음에도 불구하고 이들의 처우에 대한 뚜렷한 정책 마련이 되어 있지 않아 발생되는 현상이다.

돌봄 서비스 정책은 국가의 일자리 창출과 여성고용정책, 복지정책과 연결고리를 가지고 개선되어야 함에도 불구하고 그렇지 못한 것이 현실이다.

돌봄 노동을 직업적인 전망이 있는 양질의 사회적 일자리로 만들기 위한 국가적 대책 마련이 시급하다. 근로조건, 사회보험적용, 임금 등에 대한 구체적 표준화 작업, 공적 교육훈련 시스템 마련 및 자격증 부여, 유료직업소개소 참여금지로 공공성 확보, 소득기준에 따라 서비스 본인부담 재설계 등이 필요하다.

물론 시행초기 단계에 발생할 수 있는 문제점이기는 하지만 돌봄 서비스의 바른 정착을 위해서 돌봄 노동자 현황을 들여다보고 개선방안을 찾고자 실태조사를 실시했다.

Ⅱ. 조사기간 : 2009년 7월1일 ~ 7월 31일

Ⅲ. 조사범위 : 표본의 크기는 노인의료복지시설 소속 돌봄 노동자 82명

재가서비스기관 소속 돌봄 노동자 51명 등 133명으로 하였다.

Ⅳ. 조사방법 : 조사에서 사용한 방법은 의사소통의 일종인 대인면접법(personal interview)을 택하였다.

Ⅴ. 조사내용 : 조사대상자의 일반적인 사항, 자격증의 종류, 돌봄 활동 기간, 급여액, 돌봄 서비스의 종류와 시간, 이직률, 돌봄 서비스의 문제점 및 개선방안 등

Ⅵ. 자료처리

■ 조사에서 수집된 자료는 응답내용 정리 및 편집과정을 거쳐 Coding,

Punching, Editing의 작업과 철저한 오류 점검을 통해 분석했다.

■ 조사자료 처리는 SPSS 방식을 택했다.

Ⅶ. 조사결과

1. 조사대상자의 일반적인 사항

항 목	세부항목	노인의료복지시설		재가서비스기관		계
		빈도	백분율	빈도	백분율	빈도	백분율
성별	여성	79	96.3	42	82.4	121	91.0
	남성	3	3.7	9	17.6	12	9.0
계		82	100	51	100	133	100
연령	20대	9	11.0	5	9.8	14	10.5
	30대	8	9.8	5	9.8	13	9.8
	40대	28	34.1	22	43.1	50	37.6
	50대	35	42.7	17	33.3	52	39.1
	60대 이상	2	2.4	2	3.9	4	3.0
계		82	100	51	100	133	100
학력	고졸이하	49	59.8	31	60.8	80	60.2
	전문대졸	23	28.0	7	13.7	30	22.6
	대졸	8	9.8	11	21.6	19	14.3
	대학원이상	2	2.4	2	3.9	4	3.0
계		82	100	51	100	133	100

조사대상자의 91%는 여성이었고, 연령별로는 50대 39.1%, 40대 37.6%로 돌봄 노동자의 대부분(76.7%)이 40~50대였다. 학력별로는 고졸이하가 60.2%로 가장 많았으며, 전문대졸 22.6%였다.

<그림1> 돌봄 노동자의 연령별 분포

2. 돌봄 활동기간

항 목	세부항목	노인의료복지시설		재가서비스기관
		빈도	백분율	빈도	백분율
전체 돌봄 노동 기간	1년미만	26	31.7	40	78.4
	1년이상~2년미만	23	28.0	3	5.9
	2년이상~3년미만	14	17.1	2	3.9
	3년이상~5년미만	8	9.8	5	9.8
	5년이상~10년미만	7	8.5	1	2.0
	10년이상	4	4.9	0	0
계		82	100	51	100
현 기관 소속 돌봄 노동기간	1년미만	44	53.7	46	90.2
	1년이상~2년미만	20	24.4	3	5.9
	2년이상~3년미만	9	11.0	1	2.0
	3년이상~5년미만	6	7.3	1	2.0
	5년이상~10년미만	2	2.4	0	0
	10년이상	1	1.2	0	0
계		82	100	51	100

돌봄 노동자의 활동기간은 대체로 1년 미만이거나 1년 이상 2년 이내인 것으로 나타났다. 노인의료복지시설의 경우 1년 미만이 31.7%로 가장 많았고, 1년 이상 2년 미만이 17.1%였다. 재가서비스기관 돌봄 노동자는 1년 미만이 78.4%로 대부분을 차지했다. 현재 기관에서 활동하고 있는 기간을 확인한 결과 노인의료복지시설의 경우 1년 미만이 53.7%로 가장 많았고, 1년 이상 2년 미만이 24.4%였다. 재가서비스기관 돌봄 노동자는 1년 미만이 90.2%로 대부분을 차지했다

<그림2> 돌봄 활동기간

3. 소지자격증 종류 및 활동 직명

노인의료복지시설에서 활동하고 있는 돌봄 노동자가 소지하고 있는 자격증을 복수응답으로 받아본 결과 90.2%가 요양보호사였고, 사회복지사 23.2%, 간병인 22.0%였다. 재가서비스기관의 돌봄 노동자는 84.3%가 요양보호사, 19.6% 사회복지사, 11.8% 간호조무사였다. 현재 소속된 노인의료복지시설에서 75.6%가 노인요양보호사라는 직명으로 활동하고 있었으며, 재가서비스기관에서도 68.6%가 노인요양보호사로 불리며 일하고 있었다.

항 목	세부항목	노인의료복지시설		재가서비스기관
		빈도	백분율	빈도	백분율
소지 자격증 종류 (복수응답)	간병인	18	22.0	0	0
	사회복지사	19	23.2	10	19.6
	간호조무사	8	9.8	6	11.8
	케어복지사	9	11.0	2	3.9
	요양보호사	74	90.2	43	84.3
	기타	11	13.4	7	13.7
계		139	169.6	68	133.3
활동직명	생활복지사	3	3.7	5	9.8
	생활재활학교	3	3.7	0	0
	노인돌보미	5	6.1	1	2.0
	생활돌보미	0	0	2	3.9
	생활지도원	3	3.7	0	0
	생활보조원	0	0	0	0
	가정봉사원	0	0	0	0
	노인요양보호사	62	75.6	35	68.6
	기타	6	7.3	8	15.7
기타		82	100	51	100

<그림 3> 자격증 종류<복수응답>

4. 고용형태 및 급여수준

항 목	세부항목	노인의료복지시설		재가서비스기관
		빈도	백분율	빈도	백분율
고용형태	정규직	42	51.2	22	43.1
	계약직(자체계약)	28	34.1	26	51.0
	계약직(용역회사파견)	12	14.6	0	0
	기타	0	0	3	5.9
계		82	100	51	100
근무유형	8시간 교대근무	20	24.4	4	7.8
	12시간 교대근무	11	13.4	26	51.0
	24시간 교대근무	27	32.9	0	0
	주간만 근무	14	17.1	0	0
	야간만 근무	1	1.2	0	0
	기타	9	11.0	21	41.2
계		82	100	51	100
급여액수	50만원미만	1	1.2	7	13.7
	50~100만원미만	17	20.7	30	58.8
	100~150만원미만	58	70.7	9	17.6
	150~200만원미만	5	6.1	5	9.8
	200~250만원미만	1	1.2	0	0
	250만원이상	0	0	0	0
계		82	100	51	100

노인의료복지시설 돌봄 노동자의 51.2%가 정규직이며, 34.1%가 계약직(자체계약)인데 반해 재가서비스 기관은 43.1%가 정규직이고, 51.0%가 계약직(자체계약)이다. 기관의 설립취지와 돌봄 서비스 유형차이로 인해 근무형태도 많이 달랐다. 노인의료복지시설은 24시간 교대근무를 하는 돌봄 노동자가 32.9%, 8시간 교대근무 24.4%, 12시간 교대근무 13.4%인 반면 재가서비스기관 돌봄 노동자의 51.0%가 12시간 교대근무를 하고 있었으며, 41.2%는 시간제 근무 등 시간이 일정하지 않았다.

한달 평균 수령하는 급여액수는 노인의료복지시설은 100만원이상 150만원미만이 70.7%로 가장 많았고, 50만원이상 100만원 미만도 20.7%나 되었다. 재가서비스기관은 더욱 열악해 50만원이상 100만원 미만이 58.8%로 가장 많았으며, 100만원이상 150만원 미만이 17.6%였으며, 50만원 미만도 13.7%나 되었다.

<그림4> 돌봄 노동자의 근무형태

<그림5> 월 평균 급여액수

5. 시행중 돌봄 서비스의 종류

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
신체수발 서비스	시행	74	90.2	45	88.2
	미시행	8	9.8	6	11.8
계		82	100	51	100
식사영양 서비스	시행	70	85.4	44	86.3
	미시행	12	14.6	7	13.7
계		82	100	51	100
가시지원 서비스	시행	0	0	37	72.5
	미시행	0	0	14	27.5
계		0	0	51	100
의료지원서비스	시행	24	29.3	22	43.1
	미시행	58	70.7	29	56.9
계		82	100	51	100
심리사회 지원서비스	시행	43	52.4	33	64.7
	미시행	39	47.6	18	35.3
계		82	100	51	100
은행 및 행정서비스	시행	20	24.4	0	0
	미시행	62	75.6	0	0
계		82	100	0	0
자활치료 서비스	시행	32	39.0	0	0
	미시행	50	61.0	0	0
계		82	100	0	0

돌봄 노동자가 각 시설에서 수행하고 있는 돌봄 서비스 종류는 매우 다양하다. 노인의료복지시설 돌봄 노동자는 신체수발서비스(90.2%), 식사영양서비스(85.4%),심리사회지원서비스(52.4%)를 주로 하고 있었으며 빈도수가 낮기는 했지만, 의료지원서비스(29.3%), 은행 및 행정서비스(24.4%), 자활치료서비스(39.0%) 등도 역시 수행하고 있었다. 재가서비스기관 소속 돌봄 노동자는 신체수발서비스(88.2%), 식사영양서비스(86.3%), 가사 지원서비스(72.5%), 심리사회지원서비스(64.7%)를 주로하고 있으며 빈도수가 낮기는 하지만, 의료지원서비스(43.1%)도 역시 수행하고 있었다.

6. 보수교육 실태

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
보수교육유무	있다	61	74.4	33	64.7
	없다	21	25.6	18	35.3
계		82	100	51	100
보수교육 주관부서	자체교육	33	54.1	22	66.7
	협회주관교육	18	29.5	6	18.2
	지방자치단체	1	1.6	4	12.1
	용역회사	9	14.8	0	0
	기타	0	0	1	3.0
계		61	100	33	100

노인의료복지시설의 74.4%, 재가서비스기관 64.7%가 돌봄 노동자에 대한 보수교육을 운영하고 있었다. 보수교육은 대체로 자체교육을 하고 있었다.(노인의료복지시설 54.1%, 재가서비스기관 66.7%) 협회 주관 교육은 노인의료복지시설 29.5%, 재가서비스기관 18.2%였는데, 특히 노인의료복지시설의 돌봄 노동자 14.8%는 용역회사가 주관하는 보수교육에도 참여하는 것으로 조사되었다.

<그림6> 돌봄 노동자 보수교육 주관부서

7. 돌봄 노동자 이직률 인식

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
이직률 인식	매우 높은 편	4	4.9	4	7.8
	높은 편	42	51.2	26	51.0
	낮은 편	24	29.3	16	31.4
	매우 낮은 편	12	14.6	5	9.8
계		82	100	51	100
이직이유	고용불안	8	17.4	9	30.0
	전문성 부족	4	8.7	1	3.3
	업무과중	2	4.3	4	13.3
	근무시간과다	8	17.4	1	3.3
	급여수준 낮음	24	52.2	15	50.0
	근무환경열악	0	0	0	0
	기타	0	0	0	0
계		46	100	30	100

돌봄 노동자의 이직률 인식은 대체로 높은 편이었다. 노인의료복지시설 돌봄 노동자 56.1%와 재가서비스기관 58.8%는 이직률이 매우 높거나 높은 편이라고 인식하고 있었다. 이직률이 높다고 인식하고 있는 돌봄 노동자를 대상으로 이직 이유를 확인한 결과 노인의료복지시설 돌봄 노동자 52.2%와 재가서비스기관 50.0%가 노동강도에 비해 급여수준이 낮은 때문이라고 했다. 재가서비스기관 돌봄 노동자 30.0%는 고용불안을 꼽았고, 노인의료복지시설 돌봄 노동자의 17.4%는 계약직, 시간제로 고용이 불안하다와 근무시간 과다를 이직이유로 생각하고 있었다.

<그림7> 돌봄 노동자의 이직률 인식

<그림8> 돌봄 노동자의 이직이유

8.돌봄 노동자의 담당 어르신 수

(1) 돌봄 노동자의 담당 어르신 수(노인의료복지시설)

노인의료복지시설에 소속된 돌봄 노동자가 담당하는 어르신 수는 45.1%가 5명 이상 10명 미만이라고 했으며, 26.8%는 3명이상 5명 미만이라고 응답했다. 2명이상 3명 미만은 17.1%였다.

항목	실수	구성비(%)
1명	0	0
1명이상 ~ 2명 미만	2	2.4
2명이상 ~ 3명 미만	14	17.1
3명이상 ~ 5명 미만	22	26.8
5명이상 ~ 10명 미만	37	45.1
10명이상	7	8.5
계	82	100

<그림9> 돌봄 노동자의 담당 어르신 수(노인의료복지시설)

항목	실수	구성비(%)
인원 적당 부담감 없음	36	43.9
인원 많아 서비스부담	17	20.7
다소 인원 많아도 부담 없음	26	31.7
기타	3	3.7
계	82	100

(2) 돌봄 서비스 수행에 대한 부담감 여부(노인의료복지시설)

돌봄 노동자가 담당하는 어르신 수가 1명이상에서부터 10명이상까지 다양했고,  서비스를 수행해야 하는 인원도 적지 않아 육체적, 심리적으로 부담감이 없는지 여부를 조사했는데 불과 20.7%만이 인원이 많아 제대로 돌봄 서비스를 할 수 없을 정도라고 했다. 43.9%는 인원이 적당해 부담이 없다고 했으며, 31.7%는 다소 인원이 많기는 하지만 서비스를 진행하는데 부담감은 없다고 했다.

(3) 이중수혜 인식(재가서비스기관)

항목	실수	구성비(%)
있다	15	29.4
없다	36	70.6
계	51	100

재가서비스기관 돌봄 노동자의 29.4%가 이중수혜를 받는 어르신들을 본 경험이 있는 것으로 조사되었다.

9. 미래방안

시설별 항목 구성비		노인의료복지시설		재가서비스기관
		실수	구성비(%)	실수	구성비(%)
급여 및 보수의 현실화	매우 필요하다	44	53.7	33	64.7
	대체로 필요하다	37	45.1	17	33.3
	필요하지 않다	1	1.2	1	2.0
	전혀 필요하지 않다	0	0	0	0
계		82	100	51	100
서비스기술 (전문성 제고)	매우 필요하다	24	29.3	18	35.3
	대체로 필요하다	56	68.3	31	60.8
	필요하지 않다	2	2.4	2	3.9
	전혀 필요하지 않다	0	0	0	0
계		82	100	51	100
업무기준표,서비스매뉴얼 개발	매우 필요하다	20	24.4	21	41.2
	대체로 필요하다	57	69.5	24	47.1
	필요하지 않다	5	6.1	6	11.8
	전혀 필요하지 않다	0	0	0	0
계		82	100	51	100
경력직 돌봄노동자 처우개선	매우 필요하다	31	37.8	22	43.1
	대체로 필요하다	46	56.1	22	43.1
	필요하지 않다	5	6.1	7	13.7
	전혀 필요하지 않다	0	0	0	0
계		82	100	51	100
자격기준 일원화	매우 필요하다	27	32.9	15	29.4
	대체로 필요하다	49	59.8	32	62.7
	필요하지 않다	6	7.3	4	7.8
	전혀 필요하지 않다	0	0	0	0
계		82	100	51	100
돌봄 서비스의 법․제도적 근거마련	매우 필요하다	33	40.2	23	45.1
	대체로 필요하다	48	58.5	23	45.1
	필요하지 않다	1	1.2	4	7.8
	전혀 필요하지 않다	0	0	1	2.0
계		82	100	51	100
충분한 인력보충통한 업무경감	매우 필요하다	33	40.2	12	23.5
	대체로 필요하다	42	51.2	26	51.0
	필요하지 않다	7	8.5	10	19.6
	전혀 필요하지 않다	0	0	3	5.9
계		82	100	51	100

(1) 정책과제

노인의료복지시설 및 재가서비스기관에서 활동하고 있는 돌봄 노동자들은 돌봄 서비스가 미래지향적인 정책으로 발전하기 위해서는 돌봄 노동자 급여 및 보수의 현실화(노인의료복지시설 98.8%, 재가서비스기관 98.0%), 서비스 기술 전문성제고(노인의료복지시설 97.6%, 재가서비스기관 96.1%), 업무 기준표, 서비스매뉴얼 개발(노인의료복지시설 93.9%, 재가서비스기관 88.3%), 경력직 돌봄 노동자 처우개선(노인의료복지시설 93.9%, 재가서비스기관 86.2%), 자격기준 일원화(노인의료복지시설 92.7%, 재가서비스기관 92.1%), 돌봄 서비스에 대한 법적, 제도적 근거마련(노인의료복지시설 98.7%, 재가서비스기관 90.2%), 충분한 인력보충을 통한 업무경감(노인의료복지시설 91.4%, 재가서비스기관 74.5%)등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다.

<그림10> 돌봄 노동자의 급여 및 보수현실화 인식

<그림11> 업무 기준표, 서비스 매뉴얼 개발

(2) 돌봄 서비스 관련 수행기관, 정부, 지방정부 건의사항

ｏ 수행기관에 요구하는 사항

- 돌봄 서비스 수행을 교통편이 좋은 곳과 연결해 주도록 당부

- 서비스의 질적 수준 향상을 위한 요양보호사의 인성 및 마인드 함양교육

- 요양보호사에 대한 인식 전환을 통한 과중한 업무 부담 경감방안 강구

- 시간당 수당을 올려줄 방안 연구

- 평가 매뉴얼에 대한 문서의 공유

- 기타의 업무를 줄이고, 어르신을 돌보는 시간을 늘려주도록 요망

- 돌봄 노동자 1인에 어르신 3명 정도가 적당한데, 돌봄 서비스 인원이

너무 과다해 꼼꼼하게 보살피는데 한계가 있다.

ｏ 정부

- 운영지원

- 급여의 일정부분 지원 또는 대상자 한도액을 상향조정하여 돌봄 노동자가

안정적 활동을 할 수 있도록 요망

- 중앙정부 차원의 사회복지 예산 확대를 통해, 돌봄 서비스 수준 향상

- 재가등급판정에 문제점이 많아 정확한 인증기관을 설정해, 정확한 판단을

할 수 있는 인력 보강

- 잦은 제도변화로 돌봄 노동자가 역할을 수행하는데 혼선을 빚는다.

이에 대한 개선책 필요

- 공동생활 가정 간호사가 시설장인 경우 겸직 허용 필요

- 안정적 돌봄 서비스 수행을 위한 근로조건 개선

ｏ 지방정부

- 사회복지 예산을 삭감하지 않도록 요망

- 기초생활수급자의 돌봄 서비스 시간 확대

- 행정절차의 간소화

- 돌봄 노동자에 대한 보수 교육 외에 전문 직업에 대한 교육 필요

- 돌봄 서비스에 대한 홍보를 강화하여, 대상자가 골고루 혜택을 받도록

- 시설에 대한 감사를 철저히 해 지원비 등이 잘못 쓰이고 있는지 여부 확인

필요

- 경력에 대한 처우개선이 제대로 되지 않아 돌봄 노동자의 이직률이 높다.

이를 감안해 경력자를 우대하는 정책을 개발해 시행하도록

Ⅷ. 요약

1. 조사대상자의 일반적인 사항

조사대상자의 91%는 여성이었고, 연령별로는 50대 39.1%, 40대 37.6%로 돌봄 노동자의 대부분(76.7%)이 40~50대였다. 학력별로는 고졸이하가 60.2%로 가장 많았으며, 전문대졸 22.6%였다.

2. 돌봄 활동기간

노인의료복지시설의 경우 1년 미만이 31.7%로 가장 많았고, 1년 이상 2년 미만이 17.1%였다. 재가서비스기관 돌봄 노동자는 1년 미만이 78.4%로 대부분을 차지했다. 현재 기관에서 노인의료복지시설 돌봄 노동자의 53.7%가 1년 미만 활동하고 있었으며, 재가서비스기관 돌봄 노동자는 1년 미만이 90.2%로 대부분을 차지했다

3. 소지자격증 종류 및 활동 직명

노인의료복지시설에서 활동하고 있는 돌봄 노동자가 소지하고 있는 자격증(복수응답)은 90.2%가 요양보호사였고, 사회복지사 23.2%, 간병인 22.0%등이었다. 재가서비스기관의 돌봄 노동자는 84.3%가 요양보호사, 19.6% 사회복지사, 11.8% 간호조무사였다. 현재 소속된 기관에서 대부분 노인요양보호사라는 직명으로 활동하고 있었다.

4. 고용형태 및 급여수준

노인의료복지시설 돌봄 노동자의 51.2%가 정규직이며, 34.1%가 계약직(자체계약)인데 반해 재가서비스 기관은 43.1%가 정규직이고, 51.0%가 계약직(자체계약)이다. 기관의 설립취지와 돌봄 서비스 유형차이로 인해 근무형태도 많이 달랐다. 노인의료복지시설은 24시간 교대근무를 하는 돌봄 노동자가 32.9%인 반면 재가서비스기관 돌봄 노동자의 51.0%가 12시간 교대근무를 하고 있었다. 한 달 평균 수령하는 급여액수는 노인의료복지시설은 100만원이상 150만원미만이 70.7%로 가장 많았고, 재가서비스기관은 더욱 열악해 50만원이상 100만원 미만이 58.8%나 되었다.

5. 돌봄 서비스의 종류

돌봄 노동자가 각 시설에서 수행하고 있는 돌봄 서비스 종류는 매우 다양하다. 노인의료복지시설 돌봄 노동자는 신체수발서비스(90.2%), 식사영양서비스(85.4%),심리사회지원서비스(52.4%)를 주로 하고 있었으며 재가서비스기관 소속 돌봄 노동자는 신체수발서비스(88.2%), 식사영양서비스(86.3%), 가사 지원서비스(72.5%), 심리사회지원서비스(64.7%)가 주된 업무였다.

6. 보수교육 실태

노인의료복지시설의 74.4%, 재가서비스기관 64.7%가 돌봄 노동자에 대한 보수교육을 운영하고 있었다. 보수교육은 대체로 자체교육을 하고 있었다.(노인의료복지시설 54.1%, 재가서비스기관 66.7%) 협회 주관 교육은 노인의료복지시설 29.5%, 재가서비스기관 18.2%였다.

7. 돌봄 노동자 이직률 인식

돌봄 노동자의 이직률 인식은 대체로 높은 편이었다. 노인의료복지시설 돌봄 노동자 56.1%와 재가서비스기관 58.8%는 이직률이 매우 높거나 높은 편이라고 인식하고 있었다. 이직률이 높다고 인식하고 있는 돌봄 노동자를 대상으로 이직 이유를 확인한 결과 노인의료복지시설 돌봄 노동자 52.2%와 재가서비스기관 50.0%가 노동강도에 비해 급여수준이 낮은 때문이라고 했다. 재가서비스기관 돌봄 노동자 30.0%는 고용불안을 꼽았다.

8. 돌봄 노동자의 담당 어르신 수

노인의료복지시설에 소속된 돌봄 노동자가 담당하는 어르신 수는 45.1%가 5명 이상 10명 미만이라고 했으며, 26.8%는 3명이상 5명 미만이라고 응답했다. 2명이상 3명 미만은 17.1%였다. 서비스를 수행해야 하는 인원도 적지 않아 육체적, 심리적으로 부담감이 없는지 여부를 조사했는데 불과 20.7%만이 인원이 많아 제대로 돌봄 서비스를 할 수 없을 정도라고 했다. 43.9%는 인원이 적당해 부담이 없다고 했다.

9. 미래방안

노인의료복지시설 및 재가서비스기관에서 활동하고 있는 돌봄 노동자들은 돌봄 서비스가 미래지향적인 정책으로 발전하기 위해서는 돌봄 노동자 급여 및 보수의 현실화(노인의료복지시설 98.8%, 재가서비스기관 98.0%), 서비스 기술 전문성제고(노인의료복지시설 97.6%, 재가서비스기관 96.1%), 업무 기준표, 서비스매뉴얼 개발(노인의료복지시설 93.9%, 재가서비스기관 88.3%), 경력직 돌봄 노동자 처우개선, 자격기준 일원화, 돌봄 서비스에 대한 법적, 제도적 근거마련, 충분한 인력보충을 통한 업무경감 등이 매우 필요하거나 필요하다고 했다.

Ⅸ. 결론

돌봄 노동자들은 현재 급여와 보수체계에 대해 많은 불만을 갖는 것으로 드러났다. 업무에 대한 부담이 높은 반면 급여액수가 낮기 때문에 이직률이 높은 편이라는 인식을 하고 있었다. 한 달 평균 수령하는 급여액수는 기관과 근무 시간에 따라 차이가 있을 수 있지만 노인의료복지시설은 100만원이상 150만원미만이 응답자의 70.7%로 가장 많았고, 재가서비스기관은 더욱 열악해 50만원이상 100만원 미만이 58.8%나 되었다. 돌봄 노동자들이 일한 만큼 보수를 받도록 대책을 마련해야 할 것이다. 특히 과다 배출된 요양보호사들이 일을 얻기 어려운 상황에 처해 있어, 기관과 돌봄 서비스를 받는 가족들의 무리한 요구를 수용해야 하는 어려움을 겪고 있다. 따라서 돌봄 서비스에 대한 정확한 개념 정리는 물론 서비스 분야를 확실하게 구분해 수행하도록 해야 한다.

노인의료복지시설의 74.4%, 재가서비스기관 64.7%가 돌봄 노동자에 대한 보수교육을 하고 있었는데 보수교육은 대체로 자체교육 형태로 진행되고 있어 자칫 형식적으로 흐를 가능성을 배제할 수 없다. 돌봄 노동자들이 병약한 어르신들의 돌봄을 담당하기 때문에 실질적으로 돌봄 노동자들의 활동에 도움이 되는 교육프로그램 중심으로 짜져야 한다. 그리고 요양보호사들이 가장 힘들어 하는 것은 돌봄 서비스를 받고 있는 어르신의 가족과의 마찰이므로 인간관계 이론과 실제, 적응 능력 배양 등에 대한 내용중심으로 계획, 운영해야 하며 자체교육은 물론 지방정부 및 협회 차원의 교육이 활성화되도록 마스터플랜을 짜야한다.

돌봄 서비스가 미래지향적인 정책으로 발전하기 위해서는 돌봄 노동자 급여 및 보수의 현실화와 서비스 기술 전문성제고, 업무 기준표, 서비스매뉴얼 개발, 경력직 돌봄 노동자 처우개선, 충분한 인력보충을 통한 업무경감 등이 매우 필요한 것으로 인식하고 있어 이에 대한 정부와 지방 정부의 보다 체계적인 정책마련이 시급하다.

공적 돌봄 서비스의 바른 정착은 정부와 지방정부, 노인돌봄기관, 돌봄 노동자, 수혜자 및 가족  등 각각의 역할 담당자가 가꾸어 나가야 할 과제임을 인식하는 것부터 출발해야 한다.

돌봄 노동 실태조사 결과보고서

Ⅰ. 조사목적

가족에 대한 가치관 변화, 혈족에 대한 책임감 약화, 가족 안에서의 여성의 역할변모와 같은 사회적 요인 등으로 인해 전통적 돌봄 체계의 개선 필요성이 제기되고 있다. 돌봄의 공백, 고령화와 노동력 부족 등에 따른 돌봄 노동에 대한 수요는 증가하고 있지만 공급은 감소하고 있는 사회적 현상을 반영할 대책이 시급한 실정이다. 돌봄은 장시간이 소요되며, 비용 또한 가족경제의 상당한 부담요인으로 작용하고 있으며, 돌봄 노동자의 스트레스가 적지 않다.

이와 같은 배경에 근거해 2008년 7월부터 노인수발보험제도가 시행되고 있으며, 장애인 활동보조인제도(2007년 5월)등을 통해 돌봄의 사회화가 도입, 운영되고 있다. 돌봄의 사회화는 대상이나 내용면에서 다양한 공식 돌봄 서비스가 개발되어 수요자에게 서비스가 제공되는 것으로 공급기관의 관리와 서비스 질 평가체계의 구축은 필수적 요소이다.

이에 노인을 가정에서 돌보고 있거나, 재가서비스 또는 노인의료복지시설을 이용하고 있는 수용가를 대상으로 돌봄 서비스에 대한 만족도와 비용이 가정경제에 얼마나 부담되는지 여부와 개선방안 등을 파악해 사회화방안을 연구하고자 의식조사를 실시했다. 이를 토대로 장기적인 돌봄 노동의 사회화 방안을 연구하고 정부 또는 지방정부의 가족정책 수립에 도움이 되고자 했다.

Ⅱ. 조사기간 : 2009년 7월 1일~7월30일

Ⅲ. 조사범위 : 표본의 크기는 가족내 돌봄이 필요한 어르신이 있는 가정 400곳을 대상으로 하였으나 설문지 미회수, 답변부실, 답변내용 불일치 등을 제외한 382명에 대한 분석을 하였다.

Ⅳ. 조사방법 : 조사에서 사용한 방법은 의사소통의 일종인 대인면접법(personal interview)을 택하였다.

Ⅴ. 조사내용 : 조사대상자의 일반적인 사항, 돌봄에 소요되는 비용, 가계부담 정도, 돌봄 시설 만족도, 미래방안 등

Ⅵ. 자료처리

■ 조사에서 수집된 자료는 응답내용 정리 및 편집과정을 거쳐 Coding,

Punching, Editing의 작업과 철저한 오류 점검을 통해 분석했다.

■ 조사자료 처리는 SPSS 방식을 택했다.

Ⅶ. 조사결과

1. 조사대상자의 일반적인 사항

항 목	세부항목	빈도수	백분율(%)
연령별	20대	5	1.3
	30대	73	19.1
	40대	178	46.6
	50대	103	27.0
	60대	15	3.9
	60대이상	8	2.1
계		382	100
가구형태별	독거	5	1.3
	부부	35	9.2
	부부+자녀	216	56.5
	조부모+부부+자녀	54	14.1
	조부모 중 1인+부부+자녀	55	14.4
	조부모+자녀	12	3.1
	기타	5	1.3
계		382	100
월평균 가계수입	100만원미만	10	2.6
	100만원이상~200만원미만	54	14.1
	200만원이상~300만원미만	104	27.2
	300만원이상~400만원미만	103	27.0
	400만원이상~500만원미만	70	18.3
	500만원 이상	41	10.7
계		382	100

<표1-1> 표본의 일반적인 사항

40대가 46.6%로 가장 많았으며, 50대는 27.0%였다. 가구 형태별로 보았을 때 56.5%가 부부와 자녀로 구성된 가구 형태를 보였고, 14.4%는 부부와 자녀 외에 조부모 1인을 모시고 있었다. 부부만 있는 가구 형태도 9.2%였다. 월평균 가계소득은 27.2%가 200만원 이상 300만원 미만이었으며, 27%는 300만원 이상 400만원 미만이었고, 18.3%는 400만원 이상 500만원 미만의 월평균 가계소득자였다.

2. 부모님의 건강상태

항 목	실 수	백분율(%)
60대	60	15.7
70대	173	45.3
80대	133	34.8
90대	13	3.4
90대이상	3	0.8
계	382	100

(1) 부모님의 연령대

부모님의 연령대는 응답자의 45.3%가 70대라고 했고, 34.8%는 80대였다. 15.7%는 60대로 나타났다.

<그림1> 부모님의 연령대

(2) 부모님의 건강상태

항 목	실 수	백분율(%)
노환일 뿐 질병 없음	102	26.7
경증장애	140	36.6
중증장애	58	15.2
거동불가능	60	15.7
기타	22	5.8
계	382	100

부모님의 건강상태를 확인한 결과 36.6%는 경증 장애가 있다고 했고, 26.7%는 노환일 뿐 질병이 없다고 응답했다. 15.7%는 거동이 불가능했으며, 15.2%는 중증장애를 앓고 있었다.

(3) 질병의 종류

항 목	실 수	백분율(%)
암	13	4.6
근골격계 질환	122	43.6
소화기계 질환	40	14.3
순환기계 질환	111	39.6
내분비, 대사성질환	56	20.0
눈, 귀질환	33	11.8
만성신장질환	8	2.9
정신과적 질환	7	2.5
치매, 중풍(뇌졸증)	41	14.6
빈혈	4	1.4
피부병	2	0.7
골절, 탈골 및 사고로 인한 후유증	14	5.0
기타	1	0.4
계	452	161.4

부모님이 노환일 뿐 질병이 없다는 응답자 102명을 제외한 280명을 대상으로 질병의 종류를 확인한 결과 적어도 2가지 정도의 질병을 가지고 있는 것으로 나타났다. 가장 빈도가 높은 것은 근골격계 질환으로 43.6%였으며, 39.6%는 순환기계 질환이라고 했다.

내분비, 대사성 질환 20%, 치매와 중풍(뇌졸증)이 14.6%, 소화기계질환 14.3%였다.

항 목	실 수	백분율(%)
배우자	72	25.7
며느리	80	28.6
자녀	91	32.5
요양병원 등 노인의료복지시설	18	6.4
재가노인복지시설	1	0.4
친척	17	6.1
기타	1	0.4
계	280	100

(4) 돌봄 담당자

부모님을 주로 돌보는 사람으로 32.5%가 자녀라고 했고, 28.6%는 며느리, 25.7%가 배우자라고 답했다.

항 목	실 수	백분율(%)
2년미만	50	17.9
2년~4년미만	81	28.9
4년~6년미만	75	26.8
6년~10년미만	38	13.6
10년 이상	36	12.9
계	280	100

(5) 질병기간

부모님이 노환일 뿐 질병이 없다는 응답자를 제외하고, 경증이상 질병을 가지고 있다는 응답자를 대상으로 기간을 확인한 결과 28.9%가 2년이상 4년 미만이었으며, 26.8%는 4년 이상 6년 미만이었다. 하지만 6년 이상 10년 미만도 13.6%나 되었으며, 10년 이상 질환을 가지고 있는 경우도 12.9%나 되었다.

<그림2> 질병기간

3. 가정 돌봄 실태

항목	실 수	백분율(%)
1시간이내	54	20.8
1시간이상~2시간미만	60	23.1
2시간이상~3시간미만	56	21.5
3시간이상~5시간미만	36	13.8
5시간이상~10시간미만	21	8.1
10시간 이상	33	12.7
계	260	100

(1) 돌봄 시간

<그림3> 돌봄 시간

(2) 돌봄 종류

항목	실 수	백분율(%)
식사	149	57.3
배설	20	7.7
세탁	88	33.8
외출(병원 등)	106	40.8
치료 및 재활	35	13.5
정서활동	36	13.8
감시	7	2.7
기타	3	1.2
계	444	170.8

돌봄의 종류를 복수응답 받은 결과 57.3%는 식사, 40.8% 외출(병원 등), 33.8% 세탁이었다. 13.8% 정서활동, 13.5% 치료 및 재활이었다.

(3) 스트레스 경험 여부

항 목	실 수	백분율(%)
스트레스 받지 않음	40	15.4
신체적 어려움만 있음	16	6.2
정신적 스트레스만 받음	59	22.7
신체적, 정신적 스트레스 다소 받음	96	36.9
신체적, 정신적 스트레스 많이 받음	48	18.5
스트레스로 병원치료받음	1	0.4
계	260	100

돌봄으로 인해 스트레스를 경험한 돌봄자가 많은 것으로 나타났다. 55.4%가 신체적, 정신적 스트레스를 다소 받거나(36.9%), 많이 받는다고 했다.(18.5%) 22.7%는 정신적 스트레스만 받는다고 했다.

<그림4> 스트레스 경험 여부

항 목	실 수	백분율(%)
있다	138	53.1
없다	122	46.9
계	260	100

(4) 미래 노인 의료복지시설 입소 여부

가까운 미래에 요양병원 등 노인의료복지시설에 어르신을 입소시킬 의향이 있는지 여부에 대해 53.1%가 의향이 있다고 답했다.

<그림 5> 미래 노인 의료복지시설 입소 여부

항 목	실 수	백분율 (%)
돌봄 무리	28	20.3
전문적 치료병행	65	47.1
가족간 갈등 해소	36	26.1
어르신이 원해	6	4.3
기타	3	2.2
계	138	100

(5) 미래 노인의료복지시설 입소 이유

앞으로 어르신을 노인의료복지시설에 입소시킬 의사가 있는 응답자를 대상으로 이유를 확인했는데, 47.1%가 전문적 치료를 병행할 수 있는 이점을 들었다. 26.1%는 가족간 갈등을 해소하기 위해 시설에 입소시킬 예정임을 밝혔다.

<그림 6> 미래 노인의료복지시설 입소 이유

(6) 미래 노인의료복지시설 미 입소 이유

항 목	실 수	백분율(%)
비용부담 때문	23	18.9
가족 돌봄이 바람직해	62	50.8
마땅한 시설 찾지 못해	1	0.8
어르신이 원하지 않아	14	11.5
가족이 시설이용 기피	14	11.5
기타	8	6.6
계	122	100

앞으로도 노인 의료복지시설에 어르신을 입소시킬 의사가 없는 응답자를 대상으로 이유를 확인한 결과 절반 이상인 50.8%가 가족 돌봄이 바람직하다는 의견을 보였다. 18.9%는 비용부담 때문에 입소가 어렵다는 의견을 보였다. 어르신이 시설입소를 원하지 않거나 가족이 시설 이용을 기피해서라고 한 응답자가 각각 11.5%였다.

<그림 7> 미래 노인의료복지시설 미 입소 이유

4. 노인의료복지시설 입소 및 재가서비스 이용실태

항 목	실 수	백분율(%)
30만원이내	3	15.8
30만원이상~50만원이내	5	26.3
50만원이상~80만원이내	5	26.3
80만원이상~100만원이내	4	21.1
100만원 이상	2	10.5
계	19	100

(1) 월 평균 이용비용

조사대상자 중 노인의료복지시설에 입소하거나 재가서비스를 받고 있는 가정 수가 많지 않았는데, 이들을 대상으로 월 평균 이용비용을 조사한 결과 30만원이상 50만원 이내와 50만원이상 80만원 이내가 각각 26.3%였다. 80만원 이상 100만원 이내와 100만원 이상도 각각 21.1%, 10.5%였다.

<그림 8> 월 평균 이용비용

항 목	실 수	백분율(%)
부모님 자산으로 부담	2	10.5
자녀 분담	14	73.7
돌봄 가정 부담	3	15.8
국가지원	0	0
기타	0	0
계	19	100

(2) 비용부담 방식

돌봄 비용을 부담하는 방식으로 73.7%가 자녀들이 나누어 부담한다고 했으며, 15.8%는 돌봄을 담당하는 가정에서, 10.5%는 연금소득 등 부모님 자산으로 부담하고 있었다.

<그림9> 비용부담 방식

(3) 돌봄 비용 가계부담 인식

항 목	실 수	백분율(%)
매우 부담	8	42.1
약간 부담	9	47.4
부담되지 않음	2	10.5
전혀 부담되지 않음	0	0
계	19	100

돌봄 비용이 가계에 상당한 부담요인으로 작용하는 것으로 조사되었다. 응답자의 89.5%가 매우 부담이 되거나(42.1%), 약간 부담(47.4%)이 된다고 했다.

<그림10> 돌봄 비용 가계부담 인식

(4) 노인의료복지시설 이용 만족도

항 목	실 수	백분율(%)
매우 만족	1	5.3
만족	12	63.2
불만족	6	31.6
아주불만족	0	0
계	19	100

노인 의료복지시설에 대해 68.5%가 매우 만족(5.3%)하거나 만족(63.2%)한 반응을 보였지만 31.6%는 불만족한 것으로 답변했다.

(5) 노인의료복지시설 이용 불만족 이유

항 목	실 수	백분율(%)
제반비용 너무 비싸다	3	50
의료진 불친절하다	0	0
환경 지저분	1	16.7
제공 음식	0	0
모든 조건 문제	2	33.3
계	6	100

시설 이용 불만족 의사를 보인 응답자를 대상으로 이유를 확인하니 50.0%가 제반비용이 너무 비싸다고 했으며 33.3%는 모든 조건에 문제 있다고 했다.

5. 미래방안

항 목	실 수	백분율(%)
노인 돌봄서비스 확대	65	17.0
본인 부담금 폐지	80	20.9
주기적인 치료 및 상담	49	12.8
노인복지시설 확대	84	22.0
금전적 지원 확대	92	24.1
재가서비스 기회 확대	11	2.9
기타	1	0.3
계	382	100

(1) 효율적 돌봄 서비스 수행조건

돌봄이 필요한 가정을 위해 정책적 해결 과제로 24.1%는 금전적 지원확대, 22.0%는 노인복지시설 확대, 20.9%는 본인 부담금 폐지를 요구했다. 17.0%는 노인 돌봄 서비스 확대를 요청했다.

<그림 11> 효율적 돌봄 서비스 수행조건

항 목	실 수	백분율(%)
방문횟수 및 시간 늘려야	29	7.6
다양한 종류의 서비스 개발 및 시행	88	23.0
주말 및 야간 서비스 확대	103	27.0
전문적 질 높은 서비스 제공	103	27.0
가사 · 간병서비스 대상자 확대	59	15.4
계	382	100

(2) 재가서비스의 바른 정착을 위한 선결과제

재가서비스의 바른 정착을 위한 선결과제로 주말 및 야간 서비스 확대와 전문적 질 높은 서비스 제공이 각각 27.0%였다. 23.0%는 다양한 종류의 서비스 개발 및 시행을 요청했다. 15.4%는 가사 · 간병 서비스 대상자 확대를 원했다.

<그림 12> 재가서비스의 바른 정착을 위한 선결과제

(3) 주당 바람직한 재가서비스 횟수 인식

항 목	실 수	백분율(%)
1회	0	0
2회	57	14.9
3회	162	42.4
4회	49	12.8
5회	114	29.8
계	382	100

주당 바람직한 재가서비스 횟수로 42.4%가 3회라고 했으며, 29.8%는 5회, 14.9%는 2회가 적절하다고 했다.

<그림13> 주당 바람직한 재가서비스 횟수 인식

(4) 재가서비스 1회 방문에 적당한 서비스 시간

항 목	실 수	백분율(%)
1시간	16	4.2
1~2시간	122	31.9
2~3시간	122	31.9
3~4시간	73	19.1
4시간 이상	49	12.8
계	382	100

재가서비스를 할 경우 간병인이 1회 방문을 했을 때 적당한 서비스 시간으로 1~2시간 또는 2~3시간이 각각 31.9% 이었다. 19.1%는 3~4시간이 적당하다고 응답했다.

<그림 14> 재가서비스 1회 방문에 적당한 서비스 시간

(5) 정부, 지방정부 및 의료복지시설에 요구하는 사항

ｏ 간병서비스를 무료로 받을 수 있도록 지원

ｏ 간병인들의 친절도를 높일 수 있는 방안 연구

ｏ 복지예산을 많이 편성해 소외계층이 의료지원 서비스를 받을 수

있도록 요망

ｏ 노인의료복지시설의 환경개선을 위한 재정적 뒷받침 요망

ｏ 지나치게 영리를 추구하는 노인의료복지시설에 대한 조사와 감시

확대

Ⅷ. 요약

1. 조사대상자의 일반적인 사항

조사대상자는 40대가 46.6%로 가장 많았으며, 50대는 27.0%였다. 가구 형태별로는 56.5%가 부부와 자녀로 구성되었고, 14.4%는 부부와 자녀 외에 조부모 1인을 모시고 있었다. 월평균 가계소득은 27.2%가 200만원이상 300만원 미만이었으며, 27%는 300만원이상 400만원 미만이었다.

2. 부모님의 건강상태

부모님의 연령대는 응답자의 45.3%가 70대였으며, 34.8%는 80대였다. 부모님의 건강상태는 36.6%가 경증 장애가 있고, 26.7%는 노환일 뿐 질병이 없다고 했다. 어르신들이 적어도 2가지 정도의 질병을 가지고 있었는데, 가장 빈도가 높은 것은 근 골격계 질환으로 43.6%였으며, 39.6%는 순환기계 질환, 내분비, 대사성 질환 20% 등이었다. 부모님을 주로 돌보는 사람으로 32.5%가 자녀였고, 28.6%는 며느리, 25.7%가 배우자였다. 질병기간으로 28.9%가 2년이상 4년 미만이었고, 26.8%는 4년 이상 6년 미만이었지만 6년 이상 10년 미만도 13.6%나 되었다.

3. 가정 돌봄 실태

돌봄의 종류를 복수응답 받은 결과 57.3%는 식사, 40.8% 외출(병원 등), 33.8% 세탁이었다. 돌봄으로 인한 스트레스 경험자가 많았는데, 55.4%가 신체적, 정신적 스트레스를 다소 받거나(36.9%), 많이 받고 있었다.(18.5%) 53.1%가 가까운 미래에 요양병원 등 노인의료복지시설에 어르신을 입소시킬 의향이 있다고 했는데, 입소시킬 의사가 있는 응답자중 47.1%가 전문적 치료를 병행할 수 있는 이점을 들었다. 하지만 앞으로도 노인 의료복지시설에 어르신을 입소시킬 의사가 없는 응답자의 50.8%가 가족 돌봄이 바람직하다는 의견을 보였다.

4. 노인의료복지시설 입소 및 재가서비스 이용실태

노인의료복지시설에 입소하거나 재가서비스를 받고 있는 가정의 월 평균 이용비용은 30만원이상 50만원 이내와 50만원이상 80만원 이내가 각각 26.3%였다. 80만원 이상 100만원 이내도 21.1%였다. 돌봄 비용을 부담하는 방식으로 73.7%가 자녀들이 나누어 부담했으며, 돌봄 비용이 가계에 상당한 부담요인으로 작용하는 것으로 조사되었다.(89.5%) 노인 의료복지시설에 대해 68.5%가 매우 만족(5.3%)하거나 만족(63.2%)한 반응을 보였지만 31.6%는 불만족을 표시했는데, 50.0%가 제반비용이 너무 비싸다고 했다.

5. 미래방안

돌봄이 필요한 가정을 위한 정책적 해결과제로 24.1%는 금전적 지원확대, 22.0%는 노인복지시설 확대, 20.9% 본인 부담금 폐지를 요구했다. 재가서비스의 바른 정착을 위한 선결과제로 주말 및 야간 서비스 확대와 전문적 질 높은 서비스 제공이 각각 27.0%였다. 23.0%는 다양한 종류의 서비스 개발 및 시행을 요청했다. 주당 바람직한 재가서비스 회수로 42.4%가 3회였으며, 29.8%는 5회가 적절하다고 했다. 재가서비스를 할 경우 간병인이 1회 방문을 했을 때 적당한 서비스 시간으로 1~2시간 또는 2~3시간이 각각 31.9% 이었다. 이외에도 복지예산을 많이 편성해 소외계층이 다양하게 의료지원 서비스를 받을 수 있도록 요망했으며, 열악한 환경의 노인의료복지시설에 대한 개선요구와 정부와 지방정부의 감시기능 강화 등을 원했다.

Ⅸ. 결론

노인인구 증가에 따른 노인복지시설 운영이 확대되고 있으며, 지원서비스 종류도 다양화되고 있다.

돌봄으로 인한 스트레스 경험자가 많았는데, 55.4%가 신체적, 정신적 스트레스를 다소 받거나(36.9%), 많이 받고 있었다.(18.5%) 53.1%가 가까운 미래에 요양병원 등 노인의료복지시설에 어르신을 입소시킬 의향이 있다고 했는데, 입소시킬 의사가 있는 응답자중 47.1%가 전문적 치료를 병행할 수 있는 이점을 들었다. 이는 가정돌봄이 한계점에 도달했음을 의미하며, 사회화를 위한 구체적인 방안이 제시되어야 할 것으로 보인다.

돌봄이 필요한 가정을 위한 정책적 해결과제로 24.1%는 금전적 지원확대, 22.0%는 노인의료복지시설 확대, 20.9% 본인 부담금 폐지를 요구했다. 공적 돌봄의 확대는 곧 재정적 뒷받침이라는 등식을 연상하게 해는 대목으로, 국가와 지방정부가 노인문제를 해결하기 위한 과제로 더 많은 재정확보를 위해 노력해야 할 것이다. 노인의료 복지시설의 확충뿐만 아니라 재가 서비스 기관을 늘려 활용해야 할 것인데, 응답자들은 재가서비스의 바른 정착을 위한 선결과제로 주말 및 야간 서비스 확대와 전문적 질 높은 서비스 제공이 각각 27.0%였다. 23.0%는 다양한 종류의 서비스 개발 및 시행을 요청했다.

돌봄 노동의 사회화를 위한 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립과 함께 지역사회의 종합적인 서비스전달체계가 요구된다. 특히 우후죽순 늘고 있는 노인의료복지시설을 재정비하고, 체계화된 관리 시스템이 시급한 실정이다. 또한 돌봄 노동자의 자격 기준에 대한 부분도 상세하게 들여다 볼 필요성이 제기되고 있다. 일정 시수를 마치면 부여되는 요양보호사제도가 자격이나 능력을 겸비한 인재를 배출하는 통로가 될 수 없다는 문제에 대한 심도 있는 접근이 절실하다.

노인인구는 계속 증가할 것이며, 돌봄 노동의 사회화에 대한 요청이 거세어질 것으로 보여 진다. 충분한 논의를 통한 돌봄노동의 체계화 통합화를 이루어 나가야 할 것이다.